湖北省教育考試院

　　【本章提要】改革開放以來，我國宏觀經(jīng)濟出現(xiàn)了六次比較明顯的波動，包括五次通貨膨脹、經(jīng)濟過熱和一次通貨緊縮，與此相對應(yīng)，經(jīng)歷了六次比較大的宏觀調(diào)控。從調(diào)控手段和做法來看，改革開放以來的宏觀調(diào)控大致可以劃分為兩個階段?？傮w來看，隨著宏觀調(diào)控實踐的不斷深入，我國宏觀調(diào)控越來越成熟，初步積累了一些寶貴的經(jīng)驗，當(dāng)然也存在不少值得認(rèn)真總結(jié)的不足甚至教訓(xùn)。近年來，在科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下，在構(gòu)建符合我國改革、開放和發(fā)展新形勢需要的新型宏觀調(diào)控體系方面進行了初步的探索。

　　第一節(jié)　改革開放以來的宏觀調(diào)控及主要措施

　　1978年以前，中國實行的是單一的計劃經(jīng)濟體制，政府對宏觀經(jīng)濟的管理和調(diào)控主要依靠行政和計劃手段來實現(xiàn)，雖然財政、信貸手段是政府調(diào)控經(jīng)濟的重要工具，但并沒有形成真正的財政、貨幣政策實踐。改革開放以來，特別是20世紀(jì)80年代中期“市場取向”的改革模式確立以來，中國經(jīng)濟運行環(huán)境和條件不斷變化。政府對宏觀經(jīng)濟的管理越來越多地采用經(jīng)濟手段，逐漸出現(xiàn)了真正的一般意義上的財政、貨幣政策。

　　改革開放以來，中國宏觀經(jīng)濟調(diào)控大致可以劃分為兩個階段。1978~1991年為第一階段，即對傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟舊體制的改革階段，中國處于短缺經(jīng)濟狀態(tài)，宏觀經(jīng)濟管理的主要任務(wù)是治理通貨膨脹，采用的主要是行政和計劃的辦法，開始引進財政、貨幣政策的概念和做法。這一階段經(jīng)歷了1978~1981年、1982~1986年和1987~1991年三次經(jīng)濟波動，采取了1980~1981年的調(diào)整、1986年的“軟著陸”，以及1989~1990年的“治理整頓”和“雙緊”政策。這一階段的經(jīng)濟波動，與經(jīng)濟體制改革有比較大的關(guān)系，經(jīng)濟周期和改革周期基本同步或連續(xù)，1978年的“撥亂反正”、1984年的信貸體制改革和1988年的價格改革闖關(guān)，都在一定程度上推動了經(jīng)濟增長和通貨膨脹的發(fā)展。

　　1992年至今為第二階段，即市場經(jīng)濟體制初步建立階段，短缺經(jīng)濟逐漸結(jié)束，在有些方面出現(xiàn)了過?，F(xiàn)象，既有通貨膨脹的壓力，又存在出現(xiàn)通貨緊縮的可能，政府的宏觀經(jīng)濟管理由原來的以直接的行政和計劃手段為主，發(fā)展成為以經(jīng)濟、法律等間接手段為主，輔之以必要的行政、政府投資等直接手段，財政、貨幣政策的作用越來越大。其間經(jīng)歷了1993~1996年的通貨膨脹，1997~1998年的亞洲金融危機，1999~2002年的通貨緊縮，2003~2004年的局部過熱，以及2005年至今的結(jié)構(gòu)性通貨膨脹、經(jīng)濟運行偏熱，相繼采取了1993~1997年的緊縮和適度從緊的財政貨幣政策，1998~2003年的積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策，2004~2007年的穩(wěn)健財政政策和穩(wěn)健貨幣政策，以及2007年12月3~5日的中央經(jīng)濟工作會議中提出的穩(wěn)健的財政政策和從緊的貨幣政策。

　　一、1978~1983年的宏觀調(diào)控

　　1978~1983年，中國處于短缺經(jīng)濟狀態(tài)，隨著計劃控制的放松和價格改革的推進，短缺經(jīng)濟時期所隱藏的隱性通貨膨脹壓力逐漸釋放出來，致使整個20世紀(jì)80年代一直面臨著嚴(yán)重的通貨膨脹，宏觀經(jīng)濟管理的主要任務(wù)是治理通貨膨脹。這一時期采用的主要是行政和計劃辦法。

　　1．1978~1983年經(jīng)濟形勢變化的特征

　　1978~1981年，基建投資快速增長，引發(fā)經(jīng)濟大起大落。1978年，基本建設(shè)投資比上年增長37%，GDP增長11.7%，成為1978~1981年經(jīng)濟波動的波峰。由于基建投資增長速度過快，戰(zhàn)線過長，項目過多的問題初現(xiàn)端倪，所以，從1979年到1981年“急剎車”，相繼停建、緩建了一批大中型項目，其中，1981年基建投資比上年壓縮20.6%。當(dāng)年GDP增長率回落到5.2%，零售物價指數(shù)回落到2.4%，形成了這輪經(jīng)濟波動周期的波谷。為了保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，1982~1983年貫徹執(zhí)行“調(diào)整、改革、整頓、提高”的方針，在保持物價水平基本穩(wěn)定的同時，國民經(jīng)濟穩(wěn)定增長。

　　2．1978~1983年宏觀調(diào)控的主要措施

　　針對1978年的經(jīng)濟過熱，雖然強調(diào)基本建設(shè)必須積極而又量力地循序進行，不可一哄而上，但由于從中央到地方對調(diào)整的認(rèn)識不統(tǒng)一，在1979年停建、緩建了一批大中型項目，1980年繼續(xù)停建、緩建了一批項目的情況下，基建總規(guī)模仍然沒有減下來，地方和企業(yè)財權(quán)擴大后盲目上項目，財政大量赤字，貨幣發(fā)行過多。最終在物價大幅上漲的情況下，不得不在1981年采取“急剎車”措施，進一步大幅壓縮基建投資規(guī)模。這一階段宏觀調(diào)控主要采取了行政和計劃手段對經(jīng)濟進行整頓。

　　3．對1978~1983年宏觀調(diào)控的簡評

　　1978~1983年是短缺經(jīng)濟狀態(tài)下的宏觀調(diào)控，目標(biāo)都是防止經(jīng)濟過熱、通貨膨脹，但并沒有真正意義上的財政、貨幣政策。經(jīng)濟、法律等間接手段沒有形成，整頓手段都是單一的行政性辦法。如行政性財政政策，強制控制財政支出；行政性貨幣政策，強制控制信貸投放；對經(jīng)營不善、長期虧損的國有企業(yè)，停止財政補貼，停止銀行貸款；對落后的小企業(yè)進行整頓和關(guān)停并轉(zhuǎn)等。在頭一兩年內(nèi)猶豫不決，前期力度不足，缺乏提前量和前瞻性，延誤了最佳時機，最后不得不“急剎車”進行全面超強緊縮，結(jié)果GDP增長率從調(diào)控前的高位迅速大幅回落，經(jīng)濟在短暫繁榮后陷入長時間衰退。

　　二、1984~1986年的宏觀調(diào)控

　　1984~1986年我國經(jīng)濟仍然面臨嚴(yán)重的通貨膨脹，宏觀經(jīng)濟管理的主要任務(wù)是治理通貨膨脹。從20世紀(jì)80年代中期開始，隨著中央銀行制度的建立，開始引進財政、貨幣政策的概念和做法。

　　1．1984~1986年經(jīng)濟形勢變化的特征

　　1984年，提出了“對內(nèi)搞活經(jīng)濟，對外實行開放”，出現(xiàn)了改革開放以來最快的15.3%的經(jīng)濟增長率，固定資產(chǎn)投資同比增長21.8%，基本建設(shè)投資同比增長23.8%。1984年，固定資產(chǎn)投資規(guī)模偏大，市場物價上升，有些商品價格上升幅度較大。同年，新成立的中央銀行發(fā)布了《信貸資金管理試行辦法》，造成了1984年底以后的信用膨脹和貨幣發(fā)行失控，直接導(dǎo)致了1985年零售物價指數(shù)（RPI）和消費物價指數(shù)（CPI）分別高達8.8%和9.3%的通貨膨脹，成為改革開放以來物價上漲的第二個高峰。固定資產(chǎn)投資規(guī)模繼續(xù)增大，全國城鄉(xiāng)投資比上年增長38.7%，基建投資同比增長42.8%。1985年實行了貨幣、信貸“雙緊”政策，在抑制總需求的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟增長速度下滑。1986年，固定資產(chǎn)投資增長過快勢頭得到初步控制，同比僅增長16.7%，GDP增長率也隨之降低到8.8%，成為波谷。

　　2．1984~1986年宏觀調(diào)控的主要措施

　　針對1984年的經(jīng)濟過熱，當(dāng)年11月，國務(wù)院要求各地各部門嚴(yán)格控制財政支出和信貸投放。財政方面，從1985年初開始，強調(diào)必須嚴(yán)格控制財政支出。1986年６月，國務(wù)院要求從中央到地方，都要重新核定財政收支，壓縮開支，量入為出。信貸控制政策方面，中央銀行開始建立綜合運用經(jīng)濟、行政和法律的調(diào)控手段，如建立存款準(zhǔn)備金制度。由于缺乏必要的政策操作實戰(zhàn)經(jīng)驗，在調(diào)控力度把握方面失當(dāng)，1985年貨幣、信貸“雙緊”政策在抑制總需求的同時，也導(dǎo)致了經(jīng)濟增長速度下滑，被迫改為比較寬松的政策，取消了對專業(yè)銀行貸款規(guī)模的指令性控制。

　　3．對1984~1986年宏觀調(diào)控的簡評

　　本次宏觀調(diào)控仍然是處于短缺時代的宏觀調(diào)控，大量運用行政手段，缺乏經(jīng)濟、法律等間接手段。另外，20世紀(jì)80年代剛開始嘗試運用宏觀經(jīng)濟政策進行宏觀調(diào)控時，由于沒有經(jīng)驗，不夠堅定，加上受當(dāng)時比較流行的凱恩斯主義思潮影響，基本上采取的是“相機抉擇”政策。政策變化過快、調(diào)整過于頻繁，缺乏連續(xù)性和穩(wěn)定性。從效果來看，當(dāng)時的經(jīng)濟波動比較大，調(diào)控效果不太理想。

　　三、1987~1991年的宏觀調(diào)控

　　1．1987~1991年宏觀經(jīng)濟形勢變化的特征

　　（1）1987~1988年的嚴(yán)重通貨膨脹。1987年，固定資產(chǎn)投資增速比1986年進一步趨緩，同比僅增長16.5%。但是，通過開展“增產(chǎn)節(jié)約、增收節(jié)支”運動，生產(chǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，GDP增長仍高達11.6%，構(gòu)成新一輪經(jīng)濟波動的波峰。由于社會總需求大于社會總供給，部分商品特別是主要副食品供應(yīng)偏緊，物價水平重新開始上漲。1988年，在當(dāng)時勢不可擋的“價格闖關(guān)”因素和放開價格預(yù)期的推動下，貨幣供應(yīng)和信貸投放從上半年起迅速增長，造成了前所未有的嚴(yán)重通貨膨脹。1988年零售物價指數(shù)和消費物價指數(shù)分別高達18.5%和18.8%，形成了80年代的最高水平和改革開放以來物價上漲的第三個高峰。

　　（2）1989~1991年的市場疲軟、經(jīng)濟滑坡。從1988年的第四季度起，中國開始對經(jīng)濟實行嚴(yán)厲的“治理整頓”，價格增速迅速下降。1989年，全社會固定資產(chǎn)投資比上年減少11%（扣除物價因素，實際接近20%），零售物價總水平同比上漲17.8%，GDP僅增長4.1%，商品銷售由上年過快增長轉(zhuǎn)向局部疲軟，1989年經(jīng)濟增長率僅為4.2%，1990年為3.8%，成為改革開放以來最慢的增長率。為防止經(jīng)濟進一步下滑，貨幣政策有所松動，從1991年開始，固定資產(chǎn)投資和經(jīng)濟增長速度明顯回升，固定資產(chǎn)投資同比增長18.6%，GDP增長率達到9.2%。

　　2．1987~1991年宏觀經(jīng)濟政策的基本取向和措施操作

　?。?）經(jīng)濟緊縮、治理整頓和“雙緊”政策。針對1987~1988年的經(jīng)濟過熱，財政政策方面，1987年除用于價格補貼、撫恤和社會救濟費、償還國內(nèi)外債務(wù)本息等必需支出的經(jīng)費以及某些特定的專項撥款外，其余各項開支都要在上年預(yù)計支出數(shù)的基礎(chǔ)上縮減10%。1989年，繼續(xù)貫徹治理整頓、緊縮財政的政策，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。貨幣信貸政策方面，1987~1988年，中央銀行再次執(zhí)行緊縮貨幣政策，并嘗試了諸如提高法定存款準(zhǔn)備金率、調(diào)高對專業(yè)銀行的存貸款利率、回收再貸款等多種間接調(diào)控手段，開始重視對基礎(chǔ)貨幣供應(yīng)的調(diào)控。1989年11月，采取了“雙緊”的財政和貨幣政策，如一面清理固定資產(chǎn)投資項目，壓縮社會集團購買力，一面嚴(yán)格控制貸款規(guī)模等。

　?。?）1989~1991年財政、貨幣實施“松動”措施。在1988~1989年計劃性的緊縮政策作用下，加上“八九風(fēng)波”之后的大背景變化，嚴(yán)重通貨膨脹被迅速有效地抑制，但中國經(jīng)濟增長也陷入了一年多的滑坡和市場疲軟。為了防止經(jīng)濟下滑、保持經(jīng)濟穩(wěn)定增長，又不得不進行適當(dāng)?shù)乃蓜印Ｘ斦叻矫妫?990~1991年，繼續(xù)堅持緊縮方針，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，并結(jié)合價格改革，減輕財政負(fù)擔(dān)；在確保收入穩(wěn)定增長和支出合理安排的基礎(chǔ)上，切實控制財政赤字。貨幣政策方面，中央銀行又不得不從1989年8月開始放松銀根，罕見地在一年多的時間里先后3次調(diào)低了存貸款利率。

　　3．對1987~1991年宏觀調(diào)控政策的簡評

　　1987~1991年是中國第一次有意識地運用財政、貨幣政策手段進行間接調(diào)控，也是第一次自覺地進行現(xiàn)代意義上的財政、貨幣政策搭配使用。一方面改變了原來單一的行政性辦法，逐漸引入經(jīng)濟、法律等間接手段，開始進行現(xiàn)代意義上的財政貨幣政策的嘗試。雖然從效果來看，仍然存在各種不足之處，但畢竟開創(chuàng)了中國財政貨幣政策搭配使用的歷史。另一方面，由于經(jīng)驗比較缺乏，采用了各國一般不輕易采用的財政、貨幣“雙緊”政策組合，用力過猛，剎車太急，雖然使得物價水平迅速回落，但也導(dǎo)致經(jīng)濟增長急劇減速，改革開放的大好形勢受到一定影響。

　　四、1993~1997年的宏觀調(diào)控

　　1992年鄧小平同志南方講話后，中國開始全面推進和深化經(jīng)濟體制改革，初步勾勒出社會主義市場經(jīng)濟體制的基本框架。1994年，中國進行了分稅制體制改革，中央銀行制度進一步健全，貨幣政策框架開始建立，為中國及時有效地運用財政、貨幣政策組合調(diào)控經(jīng)濟創(chuàng)造了必要的制度基礎(chǔ)和有利的體制環(huán)境。這一階段的宏觀經(jīng)濟政策，是在社會主義市場經(jīng)濟體制基本框架逐步建立過程中，運用行政、經(jīng)濟和法律并重的手段治理通貨膨脹。

　　1．1993~1997年宏觀經(jīng)濟形勢變化的特征

　　在南方談話的鼓舞下，1992年各地經(jīng)濟發(fā)展再次加速，新一輪經(jīng)濟過熱再次出現(xiàn)。1992年經(jīng)濟增長14.2%，創(chuàng)改革開放以來次高紀(jì)錄。1993~1994年，GDP增長速度分別保持在13.5%和12.6%的水平。到1993年，由于投資急劇膨脹，特別是全國掀起了一股房地產(chǎn)熱和開發(fā)區(qū)熱，全社會固定資產(chǎn)投資同比增長61.8%，商品零售價格同比上漲13.2%，居民消費價格同比上升14.7%。到1994年，商品零售價格同比上漲21.7%，創(chuàng)下新中國成立以來的最高紀(jì)錄，出現(xiàn)了改革開放以來最嚴(yán)重的通貨膨脹。

　　2．1993~1997年宏觀經(jīng)濟政策的基本取向和措施操作

　　財政政策方面，為了抑制經(jīng)濟過熱，1993年下半年，中央針對固定資產(chǎn)投資增長過快，采取適度從緊的財政政策，即控制支出規(guī)模，壓縮財政赤字。1994年實施分稅制改革。1995年完善和深化財稅體制改革，積極配合國有企業(yè)改革和其他配套改革；通過加強和改善財稅管理工作，努力挖掘增收潛力，使財政收入增長與經(jīng)濟增長水平相適應(yīng)；進一步調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，在保證國家政權(quán)建設(shè)和事業(yè)發(fā)展支出適度增長的同時，加大農(nóng)業(yè)投入，嚴(yán)格預(yù)算約束，繼續(xù)抑制投資及消費需求。1996~1997年繼續(xù)實行適度從緊的財政政策，促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和優(yōu)化，全面強化稅收征管；控制支出總量，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)；壓縮財政赤字，控制債務(wù)規(guī)模；大力整頓財經(jīng)秩序，繼續(xù)深化財稅改革。貨幣政策方面，從1993年6月開始，中央銀行按照中央的“緊縮”要求，采取了帶有嚴(yán)厲行政色彩的信貸控制措施，1994年實行“繼續(xù)從緊”的貨幣政策。于1993年5月和7月兩次提高存貸款利率，并采取了諸如整頓信托業(yè)、加強金融紀(jì)律、限制地區(qū)間貸款等急剎車措施。為了防止緊縮中的大起大落，實現(xiàn)經(jīng)濟“軟著陸”，中央銀行從1996年5月開始采取“適度從緊”的貨幣政策。1996年經(jīng)濟增長水平回落到了10%之內(nèi)，零售物價指數(shù)接近6%的調(diào)控目標(biāo)。1997年消費物價指數(shù)漲幅下降到了2.8%，零售物價指數(shù)漲幅則進一步下降到了0.8%。

　　3．1993~1997年宏觀調(diào)控政策的簡評

　　與前幾次相比，這次宏觀調(diào)控有五個顯著特點：一是不再單純依靠行政手段，開始注重運用經(jīng)濟手段和法律手段。二是注重不同政策間的配合。一方面，政府通過有選擇地緊縮基本建設(shè)項目，控制社會投資規(guī)模；另一方面，中央銀行采取從緊的貨幣政策，強化對投資需求的間接調(diào)控作用。同時，國家規(guī)定財政不再向中央銀行透支，使投資規(guī)模得到控制。三是不實行急剎車，而是“適度從緊”。貨幣政策和財政政策都是“適度從緊”，使經(jīng)濟增長率從兩位數(shù)的高峰平穩(wěn)地、逐步地回落到10%以內(nèi)的適度增長區(qū)間，避免了以往經(jīng)濟發(fā)展大起之后的大落現(xiàn)象。四是在做出治理通貨膨脹的決定后，雷厲風(fēng)行地貫徹實施，并注意保持政策的穩(wěn)定性、連續(xù)性。五是受貨幣主義在全世界范圍內(nèi)流行的影響，1993~1994年以后連續(xù)多年實行“適度從緊”的財政貨幣政策，基本上奉行“簡單規(guī)則”，雖然比較有效地控制了經(jīng)濟過熱和通貨膨脹，但在1997年東亞金融危機的外部意外沖擊面前，則顯得缺乏應(yīng)變性、靈活性。

　　五、1998~2003年的宏觀調(diào)控

　　在亞洲金融危機的沖擊下，中國從1998年開始出現(xiàn)了經(jīng)濟增長減速、物價下降等現(xiàn)象，遭遇改革開放以來的第一次通貨緊縮。為了應(yīng)對金融危機的沖擊，抑制日益加深的通貨緊縮趨勢，中國從1998開始，實施積極的財政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，啟動國內(nèi)需求。一直持續(xù)到2002~2003年，逐步改變了經(jīng)濟減速和物價負(fù)增長的局面。

　　1．積極財政政策和穩(wěn)健貨幣政策提出的背景

　?。?）通貨緊縮跡象明顯。受亞洲金融危機的影響，從1997年10月開始，中國物價總水平開始下滑，到1998年，全社會商品零售物價指數(shù)上漲率出現(xiàn)負(fù)增長，為-2.1%；1999年進一步下探到-3%。

　　（2）生產(chǎn)能力明顯過剩。據(jù)第三次工業(yè)普查資料，早在1995年，主要工業(yè)品生產(chǎn)能力利用率充分的就只占36.1%，并且集中于能源、原材料和部分名優(yōu)產(chǎn)品；產(chǎn)能閑置1/5~1/3的占27.2%；閑置一半的占18.9%；處于停產(chǎn)半停產(chǎn)狀態(tài)、產(chǎn)能利用不到一半的占19.1%。1997年，工業(yè)企業(yè)中虧損企業(yè)占25.6%，虧損企業(yè)數(shù)比上年增加5.68%。國有工業(yè)企業(yè)中虧損企業(yè)占39.2%。

　?。?）國內(nèi)需求不足。1998年上半年，中國供不應(yīng)求的商品為零，供過于求的商品達25.8%，供求平衡的商品占74.2%。到1999年，社會供需總量已經(jīng)明顯不平衡。時至今日，需求不足仍是中國最重要的宏觀經(jīng)濟背景之一。

　　2．1998~2003年宏觀經(jīng)濟政策的基本取向和措施操作

　　針對1997年經(jīng)濟偏冷的形勢，從1998年開始，中國宏觀調(diào)控政策由“適度從緊的財政政策和貨幣政策”，調(diào)整為“積極的財政政策與穩(wěn)健的貨幣政策”的新組合。

　?。?）積極的財政政策。一是增發(fā)長期建設(shè)國債，適當(dāng)擴大財政赤字規(guī)模。從1998年到2003年，中國政府一共增發(fā)了8000億元長期建設(shè)國債，用于加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、重點項目建設(shè)和企業(yè)技改。二是調(diào)節(jié)稅率、減輕稅負(fù)、鼓勵投資。1998年，提高了出口退稅率、降低關(guān)稅稅率、清理整頓收費。1999年，中國進一步加大出口退稅力度，兩次提高出口退稅率；為吸引外商投資，從1999年7月2日起，對從事能源、交通、港口建設(shè)項目的外商投資企業(yè)，按15%的優(yōu)惠稅率征收企業(yè)所得稅；為鼓勵固定資產(chǎn)投資，從1999年7月1日起，固定資產(chǎn)投資方向調(diào)節(jié)稅按現(xiàn)行稅率減半征收，從2000年1月1日起，暫停征收；為鼓勵房地產(chǎn)投資和促進房地產(chǎn)市場發(fā)展，從1999年8月1日起，對涉及房地產(chǎn)的營業(yè)稅、契稅、土地增值稅給予一定的減免；為鼓勵證券投資，1999年調(diào)低了B股證券交易印花稅稅率，從2001年11月16日起對A股和B股的證券交易印花稅稅率統(tǒng)一降為2‰；為鼓勵消費，調(diào)節(jié)個人收入差距，1999年9月30日，國務(wù)院頒布《對儲蓄存款利息所得征收個人所得稅的實施辦法》，規(guī)定從1999年11月1日起，對儲蓄存款利息恢復(fù)征收個人所得稅。2002年，金融保險營業(yè)稅稅率由7%下調(diào)為6%，并對實際呆賬損失超過呆賬準(zhǔn)備的經(jīng)核實允許據(jù)實列支。

　?。?）穩(wěn)健的貨幣政策。一是降低存貸款利率。1998年就在9個月內(nèi)降息3次，一年期存款利率由5.76%下調(diào)到3.78%。從1996年到2002年，央行連續(xù)8次降低銀行存貸款利率。二是取消對四大國有商業(yè)銀行貸款限額的控制，逐步實行自求平衡的資產(chǎn)負(fù)債比例管理和風(fēng)險管理，借以擴大商業(yè)銀行的信貸規(guī)模。三是下調(diào)再貸款、再貼現(xiàn)利率和存款準(zhǔn)備金率。1999年11月，存款準(zhǔn)備金率下調(diào)2個百分點，金融機構(gòu)相應(yīng)增加2300多億元可用資金。四是調(diào)整對個人消費信貸政策。如1999年1月發(fā)布關(guān)于開展個人消費信貸的指導(dǎo)意見，把消費信貸業(yè)務(wù)放開給所有商業(yè)銀行去辦；調(diào)整對農(nóng)村的信貸政策，為解決農(nóng)民貸款抵押難問題，如1999年3月發(fā)布關(guān)于農(nóng)村信貸的指導(dǎo)意見，允許農(nóng)村信用社向農(nóng)民發(fā)放信用貸款。五是進一步發(fā)揮再貸款政策的作用。過去再貸款只提供給國有商業(yè)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行，從1999年開始對農(nóng)村信用社和中小商業(yè)銀行發(fā)放再貸款。

　　3．對1998~2003年宏觀調(diào)控政策的簡評

　　這是中國宏觀調(diào)控歷史上第一次治理通貨緊縮，也是第一次運用擴張型的財政貨幣政策組合，其突出的特點主要有：一是針對具體經(jīng)濟形勢，靈活調(diào)整既定政策。1998年年初確定的財政政策，并不是擴張性的，預(yù)算赤字減少了100億元。但在預(yù)算執(zhí)行過程中，發(fā)現(xiàn)經(jīng)濟過度下滑，內(nèi)需嚴(yán)重不足，所以及時調(diào)整了預(yù)算。并于1998年8月，增加發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債，用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。二是注重運用各種可以運用的手段，形成合力。如積極的財政政策與靈活的貨幣政策相結(jié)合，擴大內(nèi)需與增加出口、利用外資相結(jié)合，增加投資與啟動消費相結(jié)合，擴大經(jīng)濟總量與提高效益、調(diào)整結(jié)構(gòu)相結(jié)合，必不可少的行政手段與各種經(jīng)濟杠桿和法律手段相結(jié)合，促進經(jīng)濟增長與深化各項改革相結(jié)合。三是政策搭配之間存在矛盾，減弱了合力。作為積極的財政政策的各個組成部分，包括增發(fā)國債、擴大財政支出，調(diào)整稅收、減輕稅負(fù)等，在姿態(tài)和取向上應(yīng)當(dāng)是統(tǒng)一有效的。但1998年以來，中國實行的積極財政政策側(cè)重于增發(fā)國債與增加支出，在稅收方面執(zhí)行的實際上是一種增稅政策，對經(jīng)濟具有潛在的長期慢性緊縮影響，與擴大內(nèi)需的目標(biāo)相矛盾。
　　六、2004~2007年的宏觀調(diào)控

　　1．十六大以來宏觀調(diào)控面臨的新形勢新任務(wù)

　　十六大以來的5年，是我國“入世”后全球化進程最快的時期。這個時期的顯著特點是對外開放全面提速，貨物商品、服務(wù)貿(mào)易流量和貿(mào)易盈余規(guī)模急劇擴大，在資本流出逐年遞增的同時資本凈流入持續(xù)增長，經(jīng)濟的國際化水平迅速提高。在全球化推動下，國內(nèi)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化和市場化進程全面提速，國民經(jīng)濟進入周期性上升期，創(chuàng)下近半個多世紀(jì)以來繁榮時間最長的紀(jì)錄。經(jīng)濟持續(xù)快速增長，無疑會極大地增加國民財富，但也會帶來能源、環(huán)境和社會方面新的矛盾和問題。對宏觀調(diào)控來說，要面臨更多新的矛盾和挑戰(zhàn)，要完成新的課題和任務(wù)。

　?。?）在經(jīng)濟全球化的國際背景下，我國國內(nèi)市場國際化進程加快，這時期的宏觀調(diào)控面臨新的外部環(huán)境和挑戰(zhàn)。加速融入全球化，國內(nèi)市場國際化進程加快，既有利于經(jīng)濟增長，也提出了如何實現(xiàn)內(nèi)外平衡的宏觀調(diào)控新課題。作為全球產(chǎn)業(yè)分工和轉(zhuǎn)移的新承接地，我國既獲得了巨大的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的外部空間和動力，也面臨著愈益增多的內(nèi)外利益矛盾的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　?。?）經(jīng)濟發(fā)展進入新階段，工業(yè)化和城鎮(zhèn)化步伐加快，這時期的宏觀調(diào)控面臨新的發(fā)展形勢。近5年，我國工業(yè)化和城市化加速推進，國民生產(chǎn)能力和產(chǎn)出率大幅度提高，宏觀經(jīng)濟運行一直處于比較寬松的供給環(huán)境之中?？傮w經(jīng)濟進入新一輪增長周期，基本保持了“高增長、低通脹”勢頭。但持續(xù)高增長使得能源資源、生態(tài)環(huán)境和社會發(fā)展方面的矛盾更為突出，宏觀調(diào)控要花更多精力著力緩解“不穩(wěn)定、不平衡、不協(xié)調(diào)和不可持續(xù)”的問題，在更為復(fù)雜的新形勢下尋求統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展的宏觀解決方案。工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速推進，經(jīng)濟增長獲得巨大動力且保持持續(xù)趨勢，宏觀調(diào)控要按照新的目標(biāo)要求來防范經(jīng)濟過熱的風(fēng)險。經(jīng)濟進入周期性上升期且繁榮時間延長，資源、環(huán)境和社會方面的矛盾更加突出，宏觀調(diào)控面臨更艱巨的可持續(xù)發(fā)展任務(wù)。

　?。?）改革進入攻堅階段，市場化程度不斷提高，這時期的宏觀調(diào)控面臨新的體制機制和微觀基礎(chǔ)。在對外開放力量的直接推動和世貿(mào)組織各項規(guī)定的嚴(yán)格約束下，我國市場化向深度廣度拓展，國內(nèi)自由競爭格局逐步形成，新階段宏觀調(diào)控面臨新的體制機制環(huán)境，宏觀調(diào)控賴以存在的微觀基礎(chǔ)發(fā)生了新的變化，而新的微觀基礎(chǔ)又反過來對宏觀調(diào)控提出了新的要求。

　　2．2003年以來的宏觀經(jīng)濟形勢變化特征

　　2003年以來，在國內(nèi)外各種因素的推動下，我國經(jīng)濟在走出通貨緊縮的陰影后不久，出現(xiàn)了煤電油運緊張、部分地區(qū)和行業(yè)固定資產(chǎn)投資增長過快等“局部過熱”苗頭。工業(yè)和固定資產(chǎn)投資、外貿(mào)出口分別在15%和20%、30%以上的高增長軌道上運行。反映通貨膨脹水平的消費價格指數(shù)（CPI）從2003年1月開始“由負(fù)轉(zhuǎn)正”，初步走出通貨緊縮陰影，2003年4月份CPI首次達到1%，經(jīng)過幾個月的反復(fù)后，從第3季度開始出現(xiàn)遞增趨勢，徹底擺脫了通貨緊縮的困擾。2004年開始社會消費品零售總額步入兩位數(shù)以上的快速增長階段。宏觀經(jīng)濟形勢已經(jīng)發(fā)生了根本性變化，宏觀經(jīng)濟運行面臨的已不再是需求不足，宏觀經(jīng)濟總量關(guān)系的根本性變化客觀上要求宏觀經(jīng)濟政策及時進行適應(yīng)性調(diào)整。為適應(yīng)形勢變化的需要，加強和改進宏觀經(jīng)濟管理，實現(xiàn)國民經(jīng)濟又快又好的發(fā)展，宏觀經(jīng)濟政策取向及時進行了必要的調(diào)整，在貨幣政策繼續(xù)保持“穩(wěn)健”姿態(tài)的同時，財政政策逐步由“積極”轉(zhuǎn)向“穩(wěn)健”，實行財政、貨幣“雙穩(wěn)健”政策。

　　3．2004~2007年宏觀調(diào)控的主要措施

　　（1）穩(wěn)健的財政政策。一是連續(xù)調(diào)減長期建設(shè)國債，適當(dāng)增加中央預(yù)算內(nèi)基本建設(shè)投資。2003~2006年之間，連年調(diào)減長期建設(shè)國債，分別較上年減少100億元、300億元、300億元、200億元，2007年擬減少100億元。2004~2006年之間適當(dāng)增加了中央預(yù)算基本建設(shè)資金，分別增加50億元、100億元、100億元，2007年擬增加250億元。二是調(diào)整財政支出規(guī)模、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。“穩(wěn)健的財政政策”實施以來，在適當(dāng)調(diào)整財政支出規(guī)模的同時，對支出結(jié)構(gòu)進行了較大力度的優(yōu)化調(diào)整，在適當(dāng)減少經(jīng)濟建設(shè)投資比例的同時，逐步增加了對“三農(nóng)”、社會事業(yè)發(fā)展和基本公共服務(wù)等薄弱環(huán)節(jié)的投資。包括：增加“三農(nóng)”支出。近年來對“三農(nóng)”的財政投入主要集中在增加補貼、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力等方面；加大社會保障、就業(yè)和民政福利支出，解決矛盾比較突出的民生問題。大幅增加了社會保障投入，推進社保制度完善。在東北三省試點的基礎(chǔ)上，增加8個省份開展做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點。支持城鎮(zhèn)廉租房建設(shè)；加大教育事業(yè)支出，完善農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)機制。中央不斷擴大教育支出。中央和地方各級財政安排專項資金，積極組織實施“兩免一補”政策；增加衛(wèi)生尤其是公共衛(wèi)生支出。2003年以來中央財政設(shè)立非典防治基金、禽流感防控基金，同時還及時實施了緩解非典、禽流感、艾滋病等重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件影響的階段性減免稅政策。三是推進稅制改革，完善稅收體系。出口退稅制度改革。調(diào)整部分產(chǎn)品的出口退稅率，擴大了“高能耗、高污染、資源性”產(chǎn)品取消出口退稅和降低退稅率的范圍，同時增補加工貿(mào)易禁止類商品目錄，對部分“兩高一資”產(chǎn)品加征出口關(guān)稅，降低進口關(guān)稅，支持轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式。完善了出口退稅負(fù)擔(dān)機制，超基數(shù)部分中央、地方負(fù)擔(dān)比例由75∶25改為92.5∶7.5。增值稅改革。對東北地區(qū)的裝備制造業(yè)等8大行業(yè)實行了增值稅轉(zhuǎn)型改革試點，并積極在中部地區(qū)推行增值稅轉(zhuǎn)型改革試點。農(nóng)業(yè)稅改革。逐步取消農(nóng)業(yè)稅，取消除煙葉以外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。所得稅改革。提高個人所得稅起征點，統(tǒng)一內(nèi)外企業(yè)所得稅。資源稅改革。調(diào)整了資源稅政策，推動有效利用自然資源，增加地方財政收入。

　?。?）穩(wěn)健的貨幣政策。“雙穩(wěn)健”框架下貨幣政策的主要措施包括：一是公開市場操作?；謴?fù)了央行票據(jù)發(fā)行，開始在全國銀行間債券市場連續(xù)滾動發(fā)行央票；啟用正回購操作。發(fā)行3年期央行票據(jù)及遠期央行票據(jù)。啟動以特別國債為質(zhì)押的正回購業(yè)務(wù)。二是利率政策。連續(xù)10次調(diào)整基準(zhǔn)利率，一年期貸款基準(zhǔn)利率調(diào)至7.47%；一年期存款基準(zhǔn)利率調(diào)至4.14%。三是法定存款準(zhǔn)備金率。15次上調(diào)法定存款準(zhǔn)備金率，累計上調(diào)7.5個百分點，法定存款準(zhǔn)備金率水平達到14.5%。四是窗口指導(dǎo)。針對房地產(chǎn)、鋼鐵、電解鋁、水泥等投資過熱行業(yè)發(fā)布多項文件，要求各金融機構(gòu)按照國家產(chǎn)業(yè)政策，加強信貸管理，把握好信貸投向，采取措施限制對“過熱”行業(yè)的貸款。

　?。?）土地與環(huán)保政策。嚴(yán)格控制新增建設(shè)用地總量，配合宏觀調(diào)控，管住土地閘門。2004年10月國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》。為強化土地調(diào)控政策的執(zhí)行力度，國務(wù)院2006年8月下發(fā)的《關(guān)于加強土地調(diào)控有關(guān)問題的通知》中突出了對地方政府違法用地的問責(zé)制。2006年，國土資源部再次叫停別墅用地，并下發(fā)《關(guān)于當(dāng)前進一步從嚴(yán)土地管理的緊急通知》，2007年9月2日，國土資源部為解決當(dāng)前土地執(zhí)法方面存在的突出問題，決定用100天的時間，集中查處三類重大違法違紀(jì)案件包括“以租代征”行為的整治；違反土地利用總體規(guī)劃擴大工業(yè)用地規(guī)模行為的整治；“未批先用”行為的清理和整治。通過集中清理、堅決查處2005年1月1日以來的三類重大違法違紀(jì)案件，有效遏制土地違法違規(guī)現(xiàn)象有所上升的態(tài)勢。進一步落實最嚴(yán)格的土地管理制度，堅守18億畝1.2億公頃耕地“紅線”，保證國家土地法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，確保中央土地調(diào)控政策的有效實施。

　　在節(jié)能減排方面，重點領(lǐng)域的能耗大戶成為重點盯防對象，國家為此出臺了一系列政策。2007年6月3日，國務(wù)院印發(fā)國家發(fā)改委會同有關(guān)部門制定的《節(jié)能減排綜合性工作方案》，從調(diào)整和優(yōu)化結(jié)構(gòu)、全面實施重點工程、加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、加快技術(shù)開發(fā)和推廣、加強節(jié)能減排管理、加大監(jiān)督檢查執(zhí)法力度、形成激勵和約束機制、提高全民節(jié)約意識、政府帶頭發(fā)揮表率作用等方面提出45項具體措施。12月3日國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)節(jié)能減排綜合性工作方案的通知》，要求“十一五”期間，千家重點耗能企業(yè)實現(xiàn)節(jié)能1億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，其中2007年要實現(xiàn)節(jié)能2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

　　4．對2004~2007年宏觀調(diào)控的簡評

　　（1）深化財政稅收和相關(guān)體制改革，注重發(fā)揮稅收政策調(diào)節(jié)作用。作為轉(zhuǎn)軌中國家，在宏觀調(diào)控中不僅要面對總量和結(jié)構(gòu)問題，同時體制問題也經(jīng)常和結(jié)構(gòu)問題交織在一起。深化改革不屬于宏觀調(diào)控的范圍，但可以為調(diào)控創(chuàng)造有利的條件，同時，通過體制改革的作用與宏觀調(diào)控形成合力，這是轉(zhuǎn)軌時期宏觀調(diào)控的特殊需要。近年來，我國在實施穩(wěn)健的財政政策的同時，大力深化財政稅收體制改革，為財政政策作用的發(fā)揮創(chuàng)造了良好的條件和環(huán)境。

　?。?）注重財政政策與區(qū)域政策協(xié)同配合，充分發(fā)揮財政政策在構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制中的帶動作用。“十一五”規(guī)劃綱要中明確指出，要根據(jù)資源環(huán)境承載能力、發(fā)展基礎(chǔ)和潛力，按照發(fā)揮比較優(yōu)勢、加強薄弱環(huán)節(jié)、享受均等化基本公共服務(wù)的要求，逐步形成主體功能定位清晰、東中西良性互動、公共服務(wù)和人民生活水平差距趨向縮小的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展格局。為了克服宏觀調(diào)控對區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展可能造成的不利影響，作為宏觀經(jīng)濟政策的財政政策要兼容區(qū)域發(fā)展政策功能，實現(xiàn)宏觀經(jīng)濟與區(qū)域政策在操作上協(xié)同配合，在區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展上發(fā)揮積極的促進作用。

　?。?）財政政策主動配合產(chǎn)業(yè)政策，積極推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的進程。未來5~10年，國家產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)和重點是積極推動技術(shù)創(chuàng)新能力與產(chǎn)業(yè)技術(shù)水平的提高，推進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級、培育新的經(jīng)濟增長點。推動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，要充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)政策的作用，重視運用財稅政策措施，增加產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金，采取信用擔(dān)保、貸款貼息、投資參股等方式，加大對重點產(chǎn)業(yè)、重點企業(yè)和重點行業(yè)的扶持力度，培植和壯大一批技術(shù)含量高、附加值高的資源節(jié)約型、生態(tài)環(huán)保型核心企業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群。在宏觀調(diào)控過程中，考慮到我國總量矛盾與結(jié)構(gòu)矛盾并存的現(xiàn)實，財政政策要同時兼具宏觀經(jīng)濟政策和產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策的雙重職能，通過財政政策將總量性質(zhì)的宏觀調(diào)控和結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整結(jié)合起來。

　?。?）注意財政政策與貨幣政策協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮各自比較優(yōu)勢和協(xié)同效應(yīng)。財政政策與貨幣政策在解決不同的問題方面各具特點和優(yōu)勢，隨著我國對外開放程度的不斷提高，在宏觀形勢比較復(fù)雜、面臨多種問題的情況下，國內(nèi)國際雙重均衡問題越來越重要，為此，財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合十分必要。近年來，隨著國際收支失衡以及由此引發(fā)的各種矛盾的日益突出，解決對外經(jīng)濟失衡成為貨幣政策的一個重要任務(wù)。單純依靠貨幣政策和匯率政策對解決當(dāng)前的對外經(jīng)濟失衡作用有限，需要財政政策發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　?。?）密切關(guān)注并適度影響資產(chǎn)價格變化。近年來我國商品價格與資產(chǎn)價格發(fā)展趨勢出現(xiàn)了一定程度的背離或不同步，資產(chǎn)價格過快上漲。更加全面地考察貨幣信貸增長偏快、流動性過剩的影響，就能夠發(fā)現(xiàn)過剩的流動性很大一部分流入了包括房地產(chǎn)、股票市場在內(nèi)的資產(chǎn)市場，并推動房地產(chǎn)、股票等資產(chǎn)價格快速上升。吸取日本當(dāng)年的教訓(xùn)，“雙穩(wěn)健”組合中的貨幣政策對資產(chǎn)價格的變化給予了密切的關(guān)注，并通過利率、公開市場、定向票據(jù)發(fā)行以及窗口指導(dǎo)等工具調(diào)節(jié)和引導(dǎo)資產(chǎn)價格水平。

　?。?）運用土地政策參與宏觀調(diào)控。近年來，房地產(chǎn)價格快速上漲，成為推動投資總量增長的重要力量。合理運用土地政策參與宏觀調(diào)控成為我國宏觀調(diào)控中的新特點、新任務(wù)、新選擇。同時，還需要一個不斷探索、積累經(jīng)驗和逐步完善的過程，需要在今后土地調(diào)控的實踐中進一步完善土地調(diào)控體系，更好地發(fā)揮土地政策工具在宏觀調(diào)控中的作用?！　≌浴栋l(fā)展和改革藍皮書》