湖北省教育考試院

      2010年4月，深圳在四個(gè)單位進(jìn)行了市級黨代表公推直選試點(diǎn)，引起全國注目。據(jù)現(xiàn)有媒體報(bào)道來看，深圳黨代表的公推直選是全國“級別”最高（副省級）的黨代表選舉，其基本特征一是競爭性選舉，“強(qiáng)勢PK”；二是初始提名有組織推薦、黨員聯(lián)名推薦、個(gè)人自薦三種方式；三是以區(qū)域性和行業(yè)（“兩新”組織）為選舉單位；四是大規(guī)模差額選舉；五是公開透明。深圳的做法無疑是對黨內(nèi)民主制度建設(shè)的進(jìn)一步發(fā)展，也再次引起人們對黨代表大會制度的關(guān)注與思考。 　　

      一、黨代表大會制度改革的起點(diǎn)——代表理念與代表產(chǎn)生方式的更新 　　

      黨的十七大、十七屆四中全會都提出完善黨代表大會制度。黨代表大會制度內(nèi)含很豐富，包含有黨代表大會的職責(zé)權(quán)限，黨代表大會與全委會、常委會的權(quán)力結(jié)構(gòu)，黨代表的產(chǎn)生方式，黨代表任期制，黨代表大會的工作方式等等。深圳黨代表公推直選試點(diǎn)，是黨代表產(chǎn)生方式的改革，是黨代表大會一系列制度改革的邏輯起點(diǎn)。 　　

      按照授權(quán)與責(zé)任相對等的原則，黨代表需要向選舉人——黨員負(fù)責(zé)，代表選舉人的意志，這是黨代表大會的題中之義。盡管共產(chǎn)黨不是群眾自治組織也不是議會，但黨代表本應(yīng)在代表大會上充分表達(dá)選舉單位黨員的意見和意志，在此基礎(chǔ)上綜合考量政治大局，行使黨代表的權(quán)力。但在現(xiàn)實(shí)政治生活中，黨代表的“代表性”模糊不清，比如，在個(gè)別地方黨代表大會期間，有的代表發(fā)表的言論以領(lǐng)導(dǎo)的指示或暗示為準(zhǔn)；在選舉中，大多數(shù)人以“組織”即上級意志為準(zhǔn)，甚至個(gè)別地方、個(gè)別代表團(tuán)在投票時(shí)還要“相互監(jiān)督”。究其原因，從根本上說，一些黨代表的選舉具有形式主義色彩，導(dǎo)致對上負(fù)責(zé)超越對下負(fù)責(zé)。只有在真正選舉基礎(chǔ)上產(chǎn)生的代表，才能夠把對上負(fù)責(zé)和對下負(fù)責(zé)結(jié)合起來，既維護(hù)大局，又有充分的個(gè)人表達(dá)意愿。深圳黨代表競選中，有的黨代表候選人明確提出“有事找黨代表”，就是典型的代表理念的更新。向選舉單位黨員負(fù)責(zé)，為黨員和群眾服務(wù)，應(yīng)成為黨代表“代表性”的核心理念。 　　

      二、改變開會方式——按議題“自由結(jié)組”討論 　　

      黨代表能否在黨代表大會上真實(shí)表達(dá)選舉單位黨員和自己的意見，暢所欲言，不僅僅取決于其身份是否選舉產(chǎn)生，還與開會組團(tuán)方式、討論方式、整體氛圍相關(guān)。 　　

      現(xiàn)行各級黨代表大會的組團(tuán)方式以區(qū)域和行業(yè)為主，其中，區(qū)域性代表團(tuán)占據(jù)多數(shù)。應(yīng)該講，這種組團(tuán)方式最大的好處是運(yùn)行較為方便，也符合中國共產(chǎn)黨組織設(shè)置原則。但是，討論方式仍然以區(qū)域或行業(yè)代表團(tuán)為主體進(jìn)行，則難免帶來一定的負(fù)面影響。比如，中國是一個(gè)有著長期“官本位”等級制傳統(tǒng)的國家，各代表團(tuán)的主要負(fù)責(zé)人往往是地方或行業(yè)的主要領(lǐng)導(dǎo)人，行政上下級關(guān)系難免融入到代表團(tuán)中，一些代表在上級面前難以表達(dá)真實(shí)意圖。即使代表團(tuán)主要領(lǐng)導(dǎo)無意干預(yù)其他代表的意見表達(dá)，其他代表也會以領(lǐng)導(dǎo)的講話為自己發(fā)表意見的基調(diào)。在這種背景下，一旦“主導(dǎo)”氛圍形成，有不同意見者也難以再說不同看法。對于上述問題，中國共產(chǎn)黨歷史上曾提出過解決方案。1948年中共中央政治局在西柏坡召開了后來在黨史上很有名的“九月會議”，任弼時(shí)在會上明確指出，黨內(nèi)“如果只有代表會，而小廣播的話（指人們私下說的心里話——作者注）不能在會上公開講，則是只有民主的形式，而無民主的實(shí)質(zhì)。民主作風(fēng)是要靠長期培養(yǎng)的，黨內(nèi)必須發(fā)展批評自我批評，允許黨員說出心里話，則能有真正民主的實(shí)質(zhì)。大會上自由結(jié)組討論這是一種好的形式，所謂打破封建開會秩序”。任弼時(shí)所說的“封建開會秩序”，當(dāng)指官本位、等級色彩。而“自由結(jié)組討論”，筆者認(rèn)為并非無政府主義，而是指按照議題自愿結(jié)組討論，類似于今天的全國政協(xié)開會方式。這種開會方式的轉(zhuǎn)變，對于形成暢所欲言的民主氛圍有極大促進(jìn)作用，同時(shí)也是黨內(nèi)意見表達(dá)機(jī)制的重要部分。 　　

      這種會議討論制度的改革，無需增加會議成本，且能夠聽到廣泛的意見，為大會決策提供更多選擇。對于黨代表的各種不同意見，合理的可以吸收，不合理的可以作出為什么不能接受的解釋，合理但現(xiàn)實(shí)條件做不到的可以預(yù)留改革的空間。 　　

      同時(shí)，這種討論過程，也是各抒己見、統(tǒng)一認(rèn)識和思想整合的過程。列寧當(dāng)年在談到黨的紀(jì)律時(shí)也表達(dá)過這樣的觀點(diǎn)，即黨的紀(jì)律的實(shí)行，是以自由討論為基礎(chǔ)的。在經(jīng)歷了真正充分討論的基礎(chǔ)上，人的認(rèn)識才能夠真正統(tǒng)一，防止出現(xiàn)決策效率很高而執(zhí)行力不高的現(xiàn)象。 　　

      三、黨代表提案質(zhì)量——提高黨代表參政議政能力 　　

      既然按議題結(jié)組討論，又牽涉到另一問題：黨代表提出議案。議題是由議案體現(xiàn)出來的。 　　

      黨的十七屆四中全會提出建立各級黨代表大會代表提案制度。而近年來某些地方黨代表大會試行黨代表提案后，又產(chǎn)生新的問題：黨代表提案大多與人大代表提案雷同，重合度較高，大多是經(jīng)濟(jì)類。 　　

      這一問題引發(fā)的思考是多方面的。比如，黨代表的素質(zhì)問題，即代表需要有一定的參政議政能力，如果沒有這種能力，只是“聽會”，就無需進(jìn)行選舉，因?yàn)椴豢赡荏w現(xiàn)出“代表性”。再如，黨務(wù)公開問題。黨代表，特別是有的基層黨代表，或做具體業(yè)務(wù)工作的黨代表，由于社會職業(yè)、工作崗位的緣故，對黨內(nèi)事務(wù)并非完全了解，也導(dǎo)致他們不能夠提出質(zhì)量高的議案來。黨務(wù)公開就成為重要的制度安排。又如，有的黨代表把“代表”身份作為一種榮譽(yù)，并無政治熱情，那么，即使有了自由發(fā)言的機(jī)會與條件，也未必能夠積極參政議政。 　　

      那么，作為一種制度創(chuàng)新，深圳的做法（包括過去一些地方的公推直選試點(diǎn)）值得關(guān)注之處，就是演講、提問。演講和提問并非中國特色，但用在中國，至少可以使選舉人從一個(gè)方面了解其有無參政議政能力，其代表理念如何。盡管演講、提問不能夠代表一個(gè)人的全面素質(zhì)，甚至也不能夠反映出一個(gè)人的整體道德水準(zhǔn)，但只要在候選人資格界定、條件審查、程序設(shè)計(jì)等方面嚴(yán)格把關(guān)，確保優(yōu)秀候選人進(jìn)入程序——這是黨代表選舉成功的底線，那么，即使某些群眾個(gè)人判斷出現(xiàn)誤差，也不會導(dǎo)致出現(xiàn)太大問題，而代表參政議政的熱情和能力卻可以得到保證。 　　

      四、確定黨代表適當(dāng)比例——更注重實(shí)效性

      黨代表大會的黨代表比例問題既是民主問題，也是科學(xué)性問題。

      近些年來，對黨代表的比例問題議論較多，主要是說來自基層一線的代表少，大多數(shù)是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，所以要增加基層一線代表比例。另外，根據(jù)中國社會處在轉(zhuǎn)型時(shí)期，不斷涌現(xiàn)出新的社會利益群體的現(xiàn)狀，需要增加不同群體黨代表的廣泛性。 　　

      筆者認(rèn)為，增加一線代表比例有一定好處，可以更直接、更多地了解基層意見。至于廣泛性，即各方面代表都要有，也同樣有益于大會聽取各方面不同意見，集思廣益。但這些益處、好處，都是有前提的，即在改變開會方式、提高基層一線代表參政議政能力的前提下，才能充分顯示出理論上應(yīng)有的黨代表的功能。而現(xiàn)實(shí)是復(fù)雜的。有兩種情況不能不重視。 　　

      一是黨代表大會的規(guī)模不可能無限制擴(kuò)張。一個(gè)地方，比如一個(gè)縣，只能有一個(gè)黨代表名額參加全國代表大會，在這種情況下，是選縣委書記還是選一個(gè)工人或農(nóng)民黨員？雖然選出一個(gè)基層黨員代表，代表性、廣泛性都有了，但大會結(jié)束后，誰來組織全縣黨員傳達(dá)、實(shí)施黨代表大會精神？還是要靠縣委一班人。在這種情況下，只能選縣委書記（這里又牽涉到另一問題，即縣委書記必須是優(yōu)秀的黨員，縣委書記的產(chǎn)生方式等。限于文章篇幅，本文對此不作探討）。這是基于貫徹落實(shí)代表大會精神不得已的選擇。如果為了體現(xiàn)基層黨員的代表性，可以增設(shè)名額，但黨代表大會不是議會，規(guī)模過大并不適宜。 　　

      二是如果真正選舉，在目前的組織結(jié)構(gòu)中，在大多數(shù)情況下，一名普通黨員即使自我推薦競爭，在基層有可能獲得一定數(shù)量選票，但在更高層次上，往往難以與一定權(quán)位的人抗衡。比如，某行業(yè)選舉，該行業(yè)唯一有知名度且被人們所熟知的人物就是該行業(yè)的最高領(lǐng)導(dǎo)，而且同樣存在貫徹落實(shí)會議精神問題，所以任何普通黨員都難以與之相比。盡管這次深圳的試點(diǎn)中有一位行業(yè)協(xié)會的專職黨委書記落選，但畢竟是新社會組織出現(xiàn)的個(gè)案，在一般黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國企很難出現(xiàn)類似情況。 　　

      因此，從實(shí)際效果來說，現(xiàn)在黨代表大會中領(lǐng)導(dǎo)身份的人多無可厚非，這是中國體制的特點(diǎn)，有利也有弊。解決的辦法，可以部分地增加一線黨員比例，但要確定合理比例。這里的關(guān)鍵依然是大會能否實(shí)現(xiàn)自由結(jié)組討論。如果討論方式變革，即使維持現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)者身份的黨代表比例，也可以有高質(zhì)量的發(fā)言，因?yàn)楫吘沽私獯缶?，有參政議政能力；如果開會方式討論方式不變，基層黨員代表再多也難以擺脫“聽會”狀態(tài)。 　　

      五、探索質(zhì)詢制度——權(quán)力制約的一種形式 　　

      質(zhì)詢制度是黨代表大會的重要制度。說它重要，是因?yàn)榭梢泽w現(xiàn)對被選舉者的制約。 　　

      從黨代表和黨代表大會來說，可以分為兩個(gè)層面的質(zhì)詢。

      一是選舉單位黨員對黨代表的質(zhì)詢。黨代表既然是經(jīng)過競爭性選舉、承諾當(dāng)選的，那么，是否兌現(xiàn)了承諾，履職情況如何，都要給選舉人一個(gè)交待。如果選舉人對黨代表的履職情況不滿，可以質(zhì)詢。這就需要有黨代表定期向選舉人匯報(bào)工作制度。這一制度的實(shí)施狀況可由同級黨委監(jiān)督執(zhí)行。這一層面的質(zhì)詢是在代表大會之外進(jìn)行的。 　　

      二是黨代表對委員會、常委會的質(zhì)詢。黨代表有權(quán)對委員會和常委會進(jìn)行質(zhì)詢，這是由授權(quán)關(guān)系所決定的。黨代表的質(zhì)詢可以常態(tài)化、制度化?？稍诿看吸h代會期間，根據(jù)大多數(shù)黨代表的意見，決定是否啟動質(zhì)詢程序。這是在現(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制不變的情況下，對權(quán)力的一種監(jiān)督制約，是黨員主體地位的間接體現(xiàn)。 　　

      六、黨代表大會常任制——爭議中的反思 　　

      把黨代表大會正常召開、發(fā)揮作用當(dāng)作發(fā)展黨內(nèi)民主的重要體現(xiàn)形式，始于新民主主義革命時(shí)期。在1948年中央“九月政治局會議”后，中央就發(fā)出《關(guān)于召開黨的各級代表大會和代表會議的決議》，中心思想是要求正常召開代表大會，但并未明確提出黨代表大會常任制。在1956年黨的八大，中央提出黨代表大會常任制的問題，并召開過黨的歷史上唯一的一次常任制會議——八大二次會議，但恰恰是這次常任制會議，提出了帶有嚴(yán)重錯(cuò)誤的決議。以后，隨著黨內(nèi)政治生活逐漸趨于非正常，黨代表大會的召開不正常，更不可能實(shí)行常任制。 　　

      改革開放以來，對黨代表大會常任制的關(guān)注有過兩波高峰：一是黨的十三大后，黨代表大會常任制開始在若干縣級單位試行；二是黨的十六大至十七大期間，黨代表大會制度的改革因在某些地方試行再度成為人們關(guān)注的熱點(diǎn)。但隨后因種種問題而沉寂下來。 　　

      其實(shí)，暫時(shí)的沉寂是一件好事，可以使人們靜下心來反思黨代表大會常任制的曲折歷程。實(shí)際上，從1980年代局部地方試行黨代會常任制以來，就始終存在贊成和反對兩種意見。贊成者視其為黨內(nèi)民主的重要一環(huán)，認(rèn)為可以改變現(xiàn)行權(quán)力結(jié)構(gòu)，使各級最高權(quán)力機(jī)構(gòu)真正體現(xiàn)于代表大會，改變鄧小平當(dāng)年所說的權(quán)力過分集中現(xiàn)象。反對者認(rèn)為黨代表大會常任制也可以成為橡皮圖章，不能解決實(shí)際問題，反而增加執(zhí)政成本。近年來，一些實(shí)行黨代表大會常任制的地方，意見也不一致，有的試點(diǎn)單位認(rèn)為效果很好，也有的試點(diǎn)單位認(rèn)為并沒有起到理論上所構(gòu)想的作用。比如：決策方面，代表大會即使一年開一次會也并沒有起到?jīng)Q策作用，只是把過去一年做過的事情予以合法性“追認(rèn)”而已；代表提案質(zhì)量不高；任用干部問題，委員會五年才換屆，其他職能部門的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)隨時(shí)調(diào)整，也無需通過代表大會通過，等等。 　　

      對于這些現(xiàn)象，有學(xué)者認(rèn)為，沒有宏觀層面的改革，只是局部地方改革，受到多種條件制約，難以達(dá)到設(shè)想的效果。而且，雖然每年開會，但不是真正權(quán)力結(jié)構(gòu)的改革，使代表大會的本質(zhì)作用彰顯不出來。也有人認(rèn)為黨代會常任制不適宜用于政黨內(nèi)部。 　　

      筆者認(rèn)為，黨代表大會制度畢竟是黨內(nèi)民主制度體系的構(gòu)成部分，如何使黨代表大會更好地體現(xiàn)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的作用，可以在各地自愿的基礎(chǔ)上繼續(xù)試點(diǎn)。但是，在當(dāng)下權(quán)力結(jié)構(gòu)不可能做出大的變動情況下，從黨代表產(chǎn)生方式的轉(zhuǎn)變，結(jié)組討論方式的轉(zhuǎn)變等方面，也可以在一定程度上保證黨員的權(quán)利主體地位，實(shí)現(xiàn)以權(quán)利制約權(quán)力。

（作者系中共中央黨校教授、博士生導(dǎo)師）