湖北省教育考試院

羅豪才　宋功德 　　

一 　　

      我國改革開放以來推行的歷次行政改革，經(jīng)常被歸結為政府的自我革命。之所以如此，是因為政府同時扮演著改革主體與對象雙重角色：一方面，行政改革以行政為改革對象，行政改革其實是改革行政，包括政府職能轉變、機構調整、人員精簡、運行機制重塑等；另一方面，行政改革方案主要出自行政之手，下級行政機關的改革方案通常都要依法報請上級行政機關批準，因此，行政改革主體主要是行政機關。這就意味著，推行行政改革無法繞過依法行政問題，針對任何一項行政改革措施，我們都可以對照依法行政要求作出合法與否的判斷。 　　

      我們發(fā)現(xiàn)，改革開放以來推行的歷次行政管理體制改革，越來越強調法制化意識，使得“改革的內涵從單一的以政府機構設置調整為主進一步擴展到法律法規(guī)、制度建設等相關領域”。當下正在全面推進的第6次行政管理體制改革更是高度重視法制化，這集中體現(xiàn)為將建設法治政府當作改革的一項基本要求，將推進依法行政和加強制度建設當作一項主要任務。 　　

      中共中央、國務院《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出，深化行政管理體制改革，必須與建設社會主義民主政治和法治國家相協(xié)調；要按照建設服務政府、責任政府、法治政府和廉潔政府的要求，著力轉變職能、理順關系、優(yōu)化結構、提高效能，做到權責一致、分工合理、決策科學、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力；通過改革，實現(xiàn)政府組織機構及人員編制向科學化、規(guī)范化和法制化的根本轉變，實現(xiàn)行政運行機制和政府管理向規(guī)范有序、公開透明、便民高效的根本轉變，建設人民滿意的政府。今后五年，要加快政府職能轉變，深化政府機構改革，加強依法行政和制度建設，為實現(xiàn)深化行政管理體制改革的總體目標打下堅實基礎。在這個意義上，到2020年建立起比較完善的中國特色社會主義行政管理體制，應當以轉變職能為關鍵，以優(yōu)化結構為重點，以依法行政為根本，以制度建設為保證，以創(chuàng)新方式為條件。 　　

      由此可見，在中央提出的深化行政管理體制改革的要求和作出的部署中，行政改革與依法行政二者關系是辯證統(tǒng)一的：行政改革不能背離依法行政，依法行政必須深化行政改革。在國務院《全面推進依法行政實施綱要》中，無論是轉變政府職能、精簡機構和人員，還是創(chuàng)新行政執(zhí)法體制和機制，既是建設法治政府的重要組成部分，同時也是行政改革的主要內容。就此而言，深化行政管理體制改革的過程，同時也應當是一個加強依法行政、建設法治政府的過程，二者并不矛盾。 　　

二 　　

      在行政改革實踐中，不少地方和部門在處理依法行政與行政改革關系時，卻將二者機械對立起來，認為二者是相互排斥、不可兼顧的：要推行行政改革，就不能苛求行政機關依法行政，改革難免要突破法律規(guī)定，改的往往就是束縛行政手腳的法律；要堅持和加強依法行政，就得要求行政機關職權法定、依法行使，不存在法定的改革空間。 　　

      這種片面看法似是而非。它在實踐中主要表現(xiàn)為三種傾向：第一種傾向是容忍改革突破法律，認為行政改革可以不受不合時宜的法律的約束，允許所謂的“良性違法”，可以先改革、后修法，通過事后修改法律的方式實現(xiàn)改革的合法化。第二種傾向是對違法改革“零容忍”，要改革就得先修改相關法律，先修法、后改革，不允許超越于法律之外或者凌駕于法律之上搞行政改革。第三種傾向是一種折衷態(tài)度，企圖通過一種錯位處理的“辯證”方式來回避矛盾，認為行政改革與依法行政二者固然在具體事項和特定領域等微觀層面上關系緊張，但從整體和長遠角度來看，二者之間的沖突只是暫時的，總體上可以做到并行不悖。因此，只要行政改革在總體上符合依法行政的基本要求，那么依法行政原則就可以容忍行政改革在局部突破法律--就其實質而言，這種“駝鳥”策略支持的仍然是行政改革對法律的突破，認為依法行政應當對違法的行政改革寬容、容忍甚至作出妥協(xié)。 　　

      不言而喻，這三種傾向皆與通過行政改革建設法治政府的目標背道而馳，進而在兩種意義上嚴重制約著建設服務政府目標的實現(xiàn)：一種是借口依法行政抵制行政改革，維護不正當?shù)募鹊美?；另一種是借口行政改革損害法律權威，侵犯公眾的合法權益。 　　

      正義的目標應當通過理性方式實現(xiàn)，正當?shù)男姓母锬繕藨斖ㄟ^合法方式實現(xiàn)。那種以犧牲法律權威為代價的行政改革措施，無異于舍本逐末，與“依法治國，建設社會主義法治國家”的憲法規(guī)定背道而馳。行政改革會改變社會資源的配置和社會財富的分配，一旦脫離了法律約束，就難免會扭曲異化，背離改革初衷。中央將加強依法行政、建設法治政府當作行政改革的一個基本要求，這就旗幟鮮明地表明了一種法治化立場，即行政改革應當依法推進，不允許采取置現(xiàn)行有效的法律規(guī)定于不顧的改革措施。 　　

三 　　

      依法推進行政改革，就是要求行政改革措施必須合法。不過，要求行政改革堅持法治化立場，強調的是行政改革措施的合法性，這不能被狹隘地理解為行政改革只能“華山一條道”，即先修法、后改革。相反，對于行政改革，法治化立場具有一定的包容性，具有多條合法化路徑可供行政改革相機選擇： 　　

      第一，行政機關依據(jù)法定職權改革。法律為了緩解制度安排的穩(wěn)定性、連續(xù)性與行政管理的靈活性、能動性之間的緊張關系，通常會賦予行政機關以一定的自我調整職能、機構和人員方面的權力，這就為行政改革預留了相當大的空間。例如，《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條第一、四款規(guī)定：“地方各級人民政府根據(jù)工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區(qū)的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。”據(jù)此，省級人民政府享有批準地級市政府調整機構方案的法定職權。此種情形下的行政改革，其合法性要求主要包括兩個方面：一是符合法定權限，例如下級政府機構改革方案依法只能報“上一級”政府批準；二是程序合法，例如市級政府機構方案只有報上一級政府批準、且報本級人大常委會備案才具有合法性。超越法定權限或者違反法定程序的行政改革，都屬于違法行政。 　　

      第二，行政機關依據(jù)法定授權改革。行政機關作為法律實施機關，履行的主要是一種執(zhí)行職能，應當職權法定、只能依法行政。不過，法律在強調職權法定的同時，有時也在法定職權之外通過單行法律、法規(guī)授予特定行政機關一定的“額外”權力，以解決法律未盡事宜。這種法定授權，既可以是法律授權，也可以是行政法規(guī)、地方性法規(guī)、甚至規(guī)章授權，它具有普遍適用的“抽象性”，從而區(qū)別于行政機關通過批復、批準、決定等方式完成的“具體性”行政授權。至于選擇哪一位階的法規(guī)范來授權，則取決于具體的授權事項。獲得授權的行政機關可以據(jù)此推行一定意義上的行政改革。例如，《公務員法》第14條規(guī)定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業(yè)技術類和行政執(zhí)法類等類別。國務院根據(jù)本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。”據(jù)此，國務院依據(jù)“增設其他職位類別”的法定授權，可以進行相應的公務員分類管理改革。法律往往綜合考慮授權事項的屬性與授權機關的層級兩方面因素，選擇合適的授權對象。例如，《公務員法》第16條規(guī)定：“公務員的職務應當對應相應的級別。公務員職務與級別的對應關系，由國務院規(guī)定。”該法第95條第一款規(guī)定：“機關根據(jù)工作需要，經(jīng)省級以上公務員主管部門批準，可以對專業(yè)性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。”前者授權于國務院，后者授權于省級以上公務員主管部門。行政機關依據(jù)法定授權進行行政改革，其合法性要求包括兩個方面：一是在實體上只能由獲得授權的主體在法定授權權限范圍內采取相應的改革措施；二是要符合法定程序要求，在法定期限內、遵循法定步驟完成批準或備案等法定手續(xù)要求。超越權限或者違反法定程序的改革措施都不合法。 　　

      第三，行政機關依據(jù)上級授權改革。不同層級的國家機關因履行公務職能的不能從而享有不同的權限。如果下級行政機關的改革要涉及上級行政機關、本級權力機關、甚至上級權力機關的權限，那就只有獲得相應機關的依法授權才具有合法性。因行政改革事項的不同，行政改革需要得到不同類型和層級的上級授權。以地級市行政改革為例，授權主體可以是全國人大及其常委會、國務院、國務院工作部門、省級人大及其常委會、省級政府等。較依據(jù)法定授權改革而言，依據(jù)上級授權改革具有三個顯著特點：一是授權的“具體性”，上級針對特定行政機關運用決定、批準、批復等方式授權采取特定改革措施，改革的主體、權限、事項等都是特定的。二是主要適用于試點改革，需要上級授權的改革往往屬于突破現(xiàn)行法律、法規(guī)或規(guī)章的措施，如果未得到相應的授權就屬于違法改革；如果有權機關普遍授權又會架空既有法律規(guī)定，因此有權機關就通過特別授權在局部地區(qū)開展試點改革，先行先試。三是屬于“積極謀求合法化”而非“消極保證合法性”。依據(jù)法定職權或法定授權的改革措施，只要依法作出即能保證其合法性，與此不同的是，依據(jù)上級授權采取的行政改革措施，必須將積極謀求上級授權當作實現(xiàn)其合法化的前提。我們認為，一項依據(jù)上級授權采取的行政改革措施，只有同時滿足以下要件才具有合法性：一是授權機關擁有法定的可授之權，超越權限的授權無效。二是所授之權具有可授性，不屬于法定禁授之列。三是所授之權應當與試點改革措施相匹配，例如突破行政法規(guī)的試點改革應當?shù)玫絿鴦赵夯蛘呷珖舜蟪Ｎ瘯氖跈?。四是授權應當符合法定程序。五是授權對象根?jù)相關實體法和程序法規(guī)定行使所授之權。 　　

      第四，推廣試點行政改革經(jīng)驗需要實現(xiàn)改革措施的“入法”。突破現(xiàn)行有效法律規(guī)定的試點行政改革，只有依靠上級授權才能獲得合法性。相對于先修法、后改革而言，先試點改革、后修法的模式風險更小、更加理性。改革往往是一種試錯，在行政改革之前先修改法律以清除法律“障礙”，這固然實現(xiàn)了改革的合法性，但這種草率匆忙的修改，無論是一旦改革不成功還得將修改的法律再改回來以“恢復原狀”，還是因為“依法”改革具有不可逆性故而選擇將錯就錯，都會嚴重損害法律的權威性和穩(wěn)定性。相形之下，試點改革不涉及法律修改，可進可退，萬一不成功行政還可以依法“恢復原狀”。只有當試點改革取得成功，且改革經(jīng)驗需要普遍推廣時，才去修改相關的法律規(guī)定，遵循法定程序將通過實踐檢驗的行政改革措施“入法”，實現(xiàn)行政改革成果的法定化。不難看出，先試點改革、后修改法律規(guī)定，這是實現(xiàn)依法推進改革的一條重要經(jīng)驗，也是打開行政改革與依法行政二者關系之鎖的一把金鑰匙。 　　

      由此可見，行政改革措施與現(xiàn)行法律規(guī)定之間其實呈現(xiàn)出多樣化的對應關系。一則，那些依據(jù)法定職權或法定授權的行政改革，主要是一個適用法律的問題，在法定框架之內采取改革措施，不會產生突破法律的問題。二則，那些依據(jù)上級授權采取的行政改革，雖然會突破法律規(guī)定，但可以通過獲得有權機關的授權而解決合法性問題。 　　

四 　　

      依法行政與行政改革二者之所以可以做到并行不悖，主要在于法律盡管通常會對改革程序作出比較剛性的規(guī)定，但其實體規(guī)定卻富有彈性，往往為行政機關在政府職能配置、機構人員設定和運行機制設置等方面預留了一定的變通空間，行政機關可以在法定框架內自主決定或者通過上級授權等方式實行改革，以優(yōu)化行政資源配置、提高行政績效。對于依據(jù)法定職權或法定授權的行政改革而言，主要側重于充分利用現(xiàn)有法律空間，盤活存量法律資源，積極發(fā)揮法律賦予行政的能動性；而對于依據(jù)上級授權的試點行政改革而言，則側重于增量調整，能夠通過行政改革推動法律變革，提高法律對現(xiàn)實需求的回應性。 　　

      這些至少表明了兩點：第一點是行政改革完全可以依法推進，依法行政不但不會捆綁行政改革的手腳，反而通過改革前的法律設定、改革中的法律實施以及試點改革后的法律修改，來為行政改革提供全方位的法律保障，無法律則無行政改革。第二點是行政改革與依法行政不僅可以做到并行不悖，而且改革創(chuàng)新精神和行政法治建設還應當齊頭并進、良性互動，通過行政改革提高法律的回應性，通過依法行政保證行政改革合乎理性，二者統(tǒng)一于建設服務政府與法治政府的目標之中。 　　

（羅豪才系北京大學教授；宋功德系國家行政學院法學部教授）