湖北省教育考試院

周志忍　　

      18世紀(jì)的英國(guó)詩(shī)人亞歷山大•波普說(shuō)過(guò)：“關(guān)于政府的形式讓那些愚人去爭(zhēng)論吧，管得最好的政府就是最好的政府！”政府管理好壞的主要評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)是其工作績(jī)效，而要提高績(jī)效，必須首先了解目前的績(jī)效水平是什么，不測(cè)定也就無(wú)法改善。因此，績(jī)效評(píng)估成為當(dāng)代發(fā)達(dá)國(guó)家政府改革的熱門(mén)實(shí)踐，同時(shí)也在我國(guó)得到廣泛應(yīng)用，被視為完善問(wèn)責(zé)制和改進(jìn)管理的重要環(huán)節(jié)。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐之后，有必要對(duì)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估做一考察和反思。本文從評(píng)估目的、評(píng)估內(nèi)容、評(píng)估主體、結(jié)果應(yīng)用四個(gè)方面，討論我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估實(shí)踐中存在的問(wèn)題或值得關(guān)注的傾向，期望引起理論和實(shí)踐界的關(guān)注和探討。 　　

      為什么要進(jìn)行績(jī)效評(píng)估？ 　　

      績(jī)效評(píng)估在政府管理中可以發(fā)揮多種積極作用和功能：計(jì)劃輔助、監(jiān)控支持、激勵(lì)、資源優(yōu)化、公眾溝通、社會(huì)監(jiān)督等，但這些可以劃分為“外部責(zé)任”和“內(nèi)部控制”兩種基本類(lèi)型。發(fā)達(dá)國(guó)家當(dāng)代的績(jī)效評(píng)估著眼于外部問(wèn)責(zé)，屬于“外部責(zé)任型評(píng)估”。其主要特點(diǎn)包括：政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估堅(jiān)持公民為本原則，指標(biāo)體系設(shè)計(jì)聚焦于公民關(guān)注的客觀效果，評(píng)估結(jié)果公開(kāi)化并接受社會(huì)問(wèn)責(zé)和監(jiān)督；社會(huì)組織獨(dú)立對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行評(píng)估，政府主動(dòng)配合并積極做出回應(yīng)。相比而言，我國(guó)的地方政府的績(jī)效評(píng)估更多著眼于內(nèi)部控制，“保障政令暢通”、“提高執(zhí)行力”等等，成了績(jī)效評(píng)估的主要目標(biāo)。 　　

      首先，內(nèi)部控制取向表現(xiàn)為績(jī)效評(píng)估的政府主導(dǎo)和公民參與不足。早期的績(jī)效評(píng)估完全是政府發(fā)動(dòng)，政府實(shí)施，結(jié)果“內(nèi)部消費(fèi)”，對(duì)社會(huì)和公民完全封閉。近年來(lái)的一個(gè)積極變化是績(jī)效評(píng)估中強(qiáng)調(diào)公民介入，其主要形式是滿(mǎn)意度測(cè)評(píng)或社會(huì)評(píng)價(jià)。但從總體上看，公民作用還限于某些環(huán)節(jié)的“部分參與”而非“全程參與”，公民角色屬于被動(dòng)的“信息供給者”而非“信息供給與決策共享者”，而且在整個(gè)過(guò)程中，公民的發(fā)言權(quán)和影響力依然有限。 　　

      其次，內(nèi)部控制表現(xiàn)為評(píng)估的“單向性特征”。一是熱衷于上對(duì)下的評(píng)估，除了上級(jí)政府對(duì)下級(jí)的綜合評(píng)估外，還有職能部門(mén)對(duì)特定工作領(lǐng)域的評(píng)估，甚至相關(guān)科室對(duì)特定工作領(lǐng)域的分項(xiàng)評(píng)估，形形色色的評(píng)估達(dá)標(biāo)活動(dòng)，搞得下面苦不堪言；二是重視政府主管部門(mén)對(duì)所屬企事業(yè)單位的評(píng)估，衛(wèi)生部為醫(yī)院設(shè)立的績(jī)效評(píng)估體系，教育部門(mén)為各級(jí)各類(lèi)學(xué)校設(shè)立的評(píng)估體系，有關(guān)部門(mén)推出的國(guó)有企業(yè)效績(jī)?cè)u(píng)價(jià)系統(tǒng)等，行業(yè)績(jī)效評(píng)估的高度發(fā)達(dá)，是控制型績(jī)效評(píng)估的明顯例證。由于忽視下級(jí)、社會(huì)對(duì)政府部門(mén)的評(píng)估與監(jiān)督，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估具有了對(duì)人不對(duì)己的“手電筒式評(píng)估”的特征，成了主管部門(mén)樂(lè)于享用的居高臨下的權(quán)力，而非對(duì)公民和社會(huì)承擔(dān)責(zé)任的機(jī)制。 　　

      最后，績(jī)效評(píng)估有可能淪為干部人事調(diào)整的工具。一把手到新地任職，往往都有調(diào)整干部的沖動(dòng)，其必要性可以理解，但隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)人人心知肚明。于是乎，績(jī)效評(píng)估被搬了出來(lái)：評(píng)估體系中領(lǐng)導(dǎo)評(píng)價(jià)占據(jù)較大權(quán)重，評(píng)價(jià)結(jié)果不公開(kāi)透明，可以保證領(lǐng)導(dǎo)中意的人選獲得高分；對(duì)那些不滿(mǎn)者，績(jī)效評(píng)估得分低就成了最有說(shuō)服力的理由；當(dāng)實(shí)現(xiàn)“一切盡在掌握中”之后，績(jī)效評(píng)估就被拋到了九霄云外。這種事例為數(shù)不多，但特別值得警惕。 　　

      因此，就服務(wù)的目標(biāo)而言，我國(guó)的政府績(jī)效評(píng)估需要實(shí)現(xiàn)從“內(nèi)部控制型”到“外部責(zé)任型”的模式轉(zhuǎn)換。 　　

      績(jī)效評(píng)估應(yīng)該評(píng)什么？ 　　

      績(jī)效評(píng)估內(nèi)容應(yīng)該是一個(gè)系統(tǒng)的體系，這一體系立足于施政理念和政策，同時(shí)應(yīng)隨著環(huán)境的變化而與時(shí)俱進(jìn)。篇幅所限，本部分不從應(yīng)然角度探討績(jī)效評(píng)估的內(nèi)容框架，而集中討論實(shí)踐中值得關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題。 　　

      第一，分內(nèi)職責(zé)與政府越位。部門(mén)角色的合理定位，是科學(xué)績(jī)效評(píng)估的前提?？?jī)效評(píng)估當(dāng)然只能評(píng)政府該做的事，其應(yīng)用范圍僅限于政府的份內(nèi)事或法定職責(zé)。政府越位基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)估，可以說(shuō)是我國(guó)實(shí)踐中的一個(gè)大問(wèn)題。許多地方績(jī)效評(píng)估圍繞所謂“中心工作”展開(kāi)，而所確定的中心工作，許多不屬于政府的份內(nèi)職責(zé)。比如，強(qiáng)制推廣某種經(jīng)濟(jì)作物，強(qiáng)制興辦科技示范園等等，其中最值得關(guān)注的是普遍的招商引資考核。當(dāng)面臨巨大的招商壓力時(shí)，部門(mén)難免會(huì)利用自己掌握的權(quán)力進(jìn)行交易：法院可以給商戶(hù)提供偏袒的許諾或某種默契，治安警察可給商人提供特殊安全保護(hù)，交警可以贈(zèng)予交通違規(guī)的免罰權(quán)，教育部門(mén)在子女上學(xué)上可以提供特殊照顧，勞動(dòng)部門(mén)對(duì)惡劣勞動(dòng)條件或欠付工資/保險(xiǎn)睜一只眼閉一只眼，土地管理部門(mén)可以提供用地方面的優(yōu)惠……在一個(gè)為招商引資而展開(kāi)政策拍賣(mài)或優(yōu)惠競(jìng)賽的環(huán)境下，政府部門(mén)會(huì)成為“公正仲裁者”或良好市場(chǎng)秩序的締造者嗎？政府角色越位基礎(chǔ)上的績(jī)效評(píng)估不僅起不到應(yīng)有的積極效果，而且會(huì)妨礙政府職能轉(zhuǎn)變，扭曲政府部門(mén)的行為。 　　

      第二，投入導(dǎo)向與結(jié)果導(dǎo)向。當(dāng)代政府績(jī)效評(píng)估的一個(gè)重要理念是“結(jié)果導(dǎo)向”，聚焦于客觀效果和結(jié)果?？?jī)效管理在西方亦稱(chēng)“結(jié)果管理”，即為實(shí)現(xiàn)期望的結(jié)果而實(shí)施的系統(tǒng)化努力。反觀我國(guó)的績(jī)效評(píng)估，投入和過(guò)程導(dǎo)向依然是其特征之一。以治理超載為例，出動(dòng)了警力多少人次，設(shè)立了多少個(gè)檢查站，檢查時(shí)間從過(guò)去的多少小時(shí)延長(zhǎng)到多少小時(shí)，發(fā)現(xiàn)并處罰了多少個(gè)違規(guī)車(chē)輛等，都是成績(jī)匯報(bào)的著力點(diǎn)。投入導(dǎo)向正在固化成一種模式：領(lǐng)導(dǎo)重視、組織保障、組織的活動(dòng)、效果或服務(wù)對(duì)象得到的實(shí)惠，各占1/4的比重。問(wèn)題在于：領(lǐng)導(dǎo)重視也好，組織保障和組織的活動(dòng)也好，都屬于部門(mén)的投入或付出的努力，如果沒(méi)有落腳到服務(wù)對(duì)象受益這一結(jié)果上，這種努力到底有什么意義？用最少的投入獲取最大可能的效果，才是高績(jī)效政府的真諦。當(dāng)投入和付出的努力占據(jù)了績(jī)效評(píng)估75%的比重時(shí)，它所鼓勵(lì)的只能是形式主義。 　　

      國(guó)人對(duì)結(jié)果導(dǎo)向理念存在兩個(gè)認(rèn)識(shí)上的誤區(qū)：一是把產(chǎn)出等同于結(jié)果。其實(shí)，抓獲的罪犯多了是產(chǎn)出的增加，但不一定意味著治安狀況的總體改善（結(jié)果）；同理，抓獲的貪官多了并一定意味著政府更清廉。二是結(jié)果界定主體認(rèn)識(shí)不到位。有人質(zhì)疑，唯GDP論是不是結(jié)果導(dǎo)向？其后果是否值得質(zhì)疑？這個(gè)問(wèn)題的答案很簡(jiǎn)單，這里所講的結(jié)果，是公民所期望的結(jié)果而非官員追求的結(jié)果。換言之，結(jié)果導(dǎo)向是公民為本為前提的。 　　

      第三，關(guān)鍵指標(biāo)與貪大求全?？?jī)效評(píng)估指標(biāo)總量應(yīng)該有合理的度。國(guó)際上看，績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系經(jīng)歷了一個(gè)由簡(jiǎn)到繁，再由繁到簡(jiǎn)的過(guò)程，這應(yīng)該是智慧和經(jīng)驗(yàn)的結(jié)晶。我國(guó)績(jī)效評(píng)估似乎趨向于繁瑣化，甚至繁瑣成為炫耀的資本。有的城市邀請(qǐng)國(guó)際著名咨詢(xún)公司，設(shè)計(jì)了據(jù)說(shuō)包含3000多指標(biāo)的評(píng)估體系。我對(duì)洋和尚念中國(guó)政府經(jīng)的能力十分懷疑，同時(shí)對(duì)官員的盲目崇洋媚外感到驚奇。美國(guó)法律明文規(guī)定，政府部門(mén)制定績(jī)效規(guī)劃和起草績(jī)效報(bào)告的工作，不得轉(zhuǎn)包給咨詢(xún)公司。這就是說(shuō)，國(guó)際著名的咨詢(xún)公司，在西方也缺乏這方面的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)。美國(guó)州政府的績(jī)效評(píng)估體系，多數(shù)包括200個(gè)左右的指標(biāo)。整合了所有服務(wù)和內(nèi)部管理的英國(guó)地方政府的綜合績(jī)效評(píng)估體系，也沒(méi)有超過(guò)700個(gè)指標(biāo)?？?jī)效評(píng)估繁瑣化的另一表現(xiàn)是專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估的泛濫，綜合評(píng)估外有部門(mén)的評(píng)估，日常工作評(píng)估外還有專(zhuān)項(xiàng)活動(dòng)評(píng)估，甚至突出什么就評(píng)估什么，如公共服務(wù)評(píng)估體系、和諧社區(qū)評(píng)估體系、維穩(wěn)評(píng)估體系、學(xué)習(xí)型組織評(píng)估體系等，評(píng)估趨于多元化和碎片化。需要在干部中樹(shù)立一種觀念，指標(biāo)體系繁瑣化不是本事，而是能力低下的象征，即系統(tǒng)化思考能力低下，抓重點(diǎn)的能力和設(shè)計(jì)關(guān)鍵指標(biāo)的能力低下。 　　

      第四，相對(duì)穩(wěn)定與“打一槍換個(gè)地方”?？?jī)效管理的精髓是績(jī)效的“持續(xù)性改進(jìn)”，這要求評(píng)估框架體系相對(duì)穩(wěn)定，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)績(jī)效改進(jìn)從量的積累到質(zhì)的飛躍。觀察發(fā)達(dá)國(guó)家十多年的實(shí)踐，評(píng)估框架和指標(biāo)體系高度穩(wěn)定，而我國(guó)實(shí)踐的一個(gè)特征是評(píng)估框架和指標(biāo)體系的變動(dòng)不居。這固然和轉(zhuǎn)型時(shí)期的環(huán)境和施政理念的變化相關(guān)，但“打一槍換一個(gè)地方”的弊端不可否認(rèn)：結(jié)果經(jīng)常變，有?？?jī)效管理追求期望結(jié)果的本質(zhì)；指標(biāo)無(wú)法縱向?qū)Ρ?，有違持續(xù)性改進(jìn)這一績(jī)效管理的精髓。實(shí)現(xiàn)評(píng)估體系的相對(duì)穩(wěn)定，既需要領(lǐng)導(dǎo)者任職的相對(duì)穩(wěn)定，更需要解決權(quán)力過(guò)度集中的問(wèn)題，賦予老百姓更多的發(fā)言權(quán)。 　　

      績(jī)效評(píng)估由誰(shuí)來(lái)評(píng)？ 　　

      績(jī)效評(píng)估服務(wù)于多種目標(biāo)，必然涉及多樣化的利益相關(guān)者。因此，從主體角度看，績(jī)效評(píng)估應(yīng)該是多元主體組成的復(fù)合結(jié)構(gòu)。國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，績(jī)效評(píng)估主體結(jié)構(gòu)平衡且相對(duì)穩(wěn)定，我國(guó)的實(shí)踐則具有“劍走偏鋒”的明顯特征，存在獨(dú)立封閉和激進(jìn)民眾測(cè)評(píng)兩個(gè)極端。獨(dú)立封閉式評(píng)估即政府主導(dǎo)和缺乏公民參與，主要發(fā)生在前些年。激進(jìn)民眾測(cè)評(píng)近幾年出現(xiàn)，其形式就是“萬(wàn)人評(píng)政府”、“萬(wàn)人評(píng)政府部門(mén)”等活動(dòng)，民眾測(cè)評(píng)占據(jù)很大比重，甚至成為政府績(jī)效評(píng)估的唯一形式。 　　

      績(jī)效評(píng)估的指標(biāo)體系可以分為兩大類(lèi)：“主觀指標(biāo)”立足于個(gè)人的認(rèn)知、態(tài)度和主觀感受，如感到安全的居民的比率、對(duì)警察工作的滿(mǎn)意度等；“客觀指標(biāo)”則立足于經(jīng)驗(yàn)觀察和記錄的成就和效果，如抓獲罪犯數(shù)量、犯罪率的降低等?？茖W(xué)的績(jī)效評(píng)估應(yīng)該是主、客觀指標(biāo)的合理平衡。“萬(wàn)人評(píng)政府”意味著主觀指標(biāo)成為評(píng)估的唯一形式，當(dāng)我們?yōu)榭?jī)效評(píng)估中公民參與的進(jìn)步歡呼時(shí)，也要意識(shí)到主觀指標(biāo)具有很多局限性。 　　

      第一，公眾作為評(píng)價(jià)主體存在能力的有限性。首先，對(duì)諸如消防、急救等特殊公共服務(wù)及機(jī)關(guān)內(nèi)部管理服務(wù)機(jī)構(gòu)，絕大多數(shù)公民沒(méi)有親身體驗(yàn)的機(jī)會(huì)，其評(píng)價(jià)難免隨意性。實(shí)踐中黨史研究會(huì)、市委或市政府辦公廳名列前茅，就是這一問(wèn)題的反映。其次，對(duì)諸如醫(yī)療、金融市場(chǎng)監(jiān)管等復(fù)雜的服務(wù)，公眾的判斷能力必然有限，可能并不知道他們的期望是什么，也不知道如何去界定服務(wù)質(zhì)量。第三，公民判斷難以擺脫自身立場(chǎng)做到公正客觀。法院判決再公正，打輸了官司多數(shù)可能不滿(mǎn)意。趕公交車(chē)時(shí)沒(méi)上去總覺(jué)得里面有空，擠一擠可以加一個(gè)人，一旦邁入馬上感覺(jué)滿(mǎn)員，希望關(guān)門(mén)，這種心理變化反映了同樣的問(wèn)題。 　　

      第二，公民滿(mǎn)意度并不能完全反映服務(wù)的質(zhì)量。服務(wù)質(zhì)量和公民滿(mǎn)意度之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜。國(guó)外研究證明，只在服務(wù)質(zhì)量急劇下降或明顯提升兩種情況下，公民滿(mǎn)意度與服務(wù)質(zhì)量呈正相關(guān)關(guān)系，其他情況下兩者不相關(guān)。這意味著，服務(wù)質(zhì)量的小幅改進(jìn)可能伴隨滿(mǎn)意度的下滑，服務(wù)質(zhì)量的小幅下滑可能伴隨滿(mǎn)意度的上升。 　　

      第三，公民滿(mǎn)意度的橫向比較價(jià)值相當(dāng)有限。滿(mǎn)意度評(píng)價(jià)具有相對(duì)性：滿(mǎn)意與否不存在完全客觀的標(biāo)準(zhǔn)，而主要取決于“期望質(zhì)量”與“感受質(zhì)量”之間的差距。舉例而言，A地公民長(zhǎng)期為治安狀況所困擾因而期望值不高，暴力犯罪率降低幾個(gè)百分點(diǎn)可能導(dǎo)致較高的顧客滿(mǎn)意率；而B(niǎo)地長(zhǎng)期治安狀況良好，暴力犯罪率上升幾個(gè)百分點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致較低的治安滿(mǎn)意率。結(jié)果可能是，A地暴力犯罪率3%可能會(huì)有80%的滿(mǎn)意率，B地暴力犯罪率2%可能只有75%的滿(mǎn)意率，我們不能根據(jù)滿(mǎn)意率得出A地治安優(yōu)于B 地的結(jié)論。 　　

      第四，顧客滿(mǎn)意率不能回答權(quán)利公正問(wèn)題。拿到了一套經(jīng)濟(jì)適用房的家庭可能滿(mǎn)意，但更困難的家庭沒(méi)有享受到經(jīng)適房，而他們往往不屬于顧客滿(mǎn)意度調(diào)查的對(duì)象，權(quán)利公正問(wèn)題由此產(chǎn)生。當(dāng)然我們可以擴(kuò)大調(diào)查范圍，但這又繞不開(kāi)信息不對(duì)稱(chēng)這個(gè)難題。 　　

      正是由于上述原因，英國(guó)內(nèi)閣辦公廳提出一個(gè)忠告：顧客滿(mǎn)意率取決于諸多因素，因而政府績(jī)效評(píng)估最好不要孤立使用這一指標(biāo)。因此，對(duì)熱衷于“萬(wàn)人評(píng)政府”的地方來(lái)說(shuō)，一個(gè)忠告是警惕“過(guò)猶不及”！ 　　

      績(jī)效評(píng)估結(jié)果該怎么用？ 　　

      國(guó)際學(xué)術(shù)界推崇績(jī)效評(píng)估的“三D模式”，即診斷、發(fā)展和設(shè)計(jì)（diagnosis, development and design），突出評(píng)估結(jié)果的正面、建設(shè)性應(yīng)用。實(shí)踐看，發(fā)達(dá)國(guó)家的“責(zé)任與靈活性交易”就是一種制度化設(shè)計(jì)，通過(guò)授予高績(jī)效單位更大的管理自主權(quán)，調(diào)動(dòng)其提高績(jī)效的積極性。這里以英國(guó)地方政府的財(cái)務(wù)管理權(quán)為例加以說(shuō)明。英國(guó)地方政府支出主要由兩部分構(gòu)成：地方稅與中央轉(zhuǎn)移支付。地方政府的績(jī)效評(píng)估分為ABCDE5個(gè)檔次。獲得A、B檔次的地方政府，享有自主決定地方稅水平的權(quán)力，同時(shí)中央轉(zhuǎn)移支付采取“一攬子撥款”的方式，其用途由地方政府自主決定。獲得較低績(jī)效檔次的地方政府，年度地方稅征收額度都要經(jīng)過(guò)中央的審批。至于中央轉(zhuǎn)移支付的撥付方式，對(duì)C、D兩檔地方政府采取“分項(xiàng)撥款”的方式，其用途有明確的規(guī)定和限制；對(duì)E檔地方政府則采取“分目撥款”方式，比分項(xiàng)撥款限制更細(xì)、更嚴(yán)。另外一種評(píng)估結(jié)果利用的策略是績(jī)效預(yù)算，其目的是打破傳統(tǒng)管理中“獎(jiǎng)勵(lì)失敗”的做法，把績(jī)效水平和預(yù)算撥款有機(jī)聯(lián)系起來(lái)。有學(xué)者把這歸結(jié)為一句話(huà)：績(jī)效評(píng)估就是要“歡呼成功，原諒失敗”。 　　

      我國(guó)實(shí)踐中需要關(guān)注并避免績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用的兩個(gè)極端：一是評(píng)估結(jié)果束之高閣，與干部任用、獎(jiǎng)懲和資源配置相互脫節(jié)；二是績(jī)效評(píng)估結(jié)果利用上急功近利，簡(jiǎn)單化采取“一票否決”、“末位淘汰”等貌似激進(jìn)，實(shí)則很不科學(xué)的做法。在我看來(lái)，第二種傾向特別值得警惕。 　　

      首先，績(jī)效評(píng)估質(zhì)量有待改進(jìn)，評(píng)估結(jié)果的高調(diào)應(yīng)用缺乏基礎(chǔ)。不管采取什么形式的獎(jiǎng)勵(lì)與懲罰，結(jié)果利用的根本依據(jù)是“績(jī)效”，這對(duì)績(jī)效評(píng)估的質(zhì)量提出一定的要求。我國(guó)的公共組織績(jī)效評(píng)估處于初級(jí)階段，績(jī)效目標(biāo)的科學(xué)性和穩(wěn)定性不足，在評(píng)估的基本理念、實(shí)施原則和操作層面存在著諸多缺陷。實(shí)踐中存在低報(bào)目標(biāo)更易獲得獎(jiǎng)勵(lì)，“干得好不如說(shuō)得好”，甚至數(shù)據(jù)水分等現(xiàn)象，就是評(píng)估質(zhì)量缺陷的例證。這說(shuō)明，評(píng)估結(jié)果的高調(diào)應(yīng)用還缺乏基礎(chǔ)，需要一個(gè)探索過(guò)程，即隨著績(jī)效評(píng)估質(zhì)量的提升，不斷加大結(jié)果利用的力度。 　　

      其次，著眼于處罰有違績(jī)效管理的新理念?？?jī)效管理是從目標(biāo)管理中發(fā)展出來(lái)的，它與目標(biāo)管理的一個(gè)重大區(qū)別就是“以共識(shí)為基礎(chǔ)”，強(qiáng)調(diào)溝通、協(xié)商、廣泛介入和授權(quán)。具體說(shuō)：績(jī)效目標(biāo)不是一個(gè)自上而下的命令和強(qiáng)加過(guò)程，而是上、下級(jí)平等對(duì)話(huà)與協(xié)商過(guò)程；作為一種契約，績(jī)效協(xié)議對(duì)上、下級(jí)有雙向約束，上級(jí)不能隨意干預(yù)或加碼，上級(jí)違反契約導(dǎo)致績(jī)效不佳不能處罰下級(jí)。“一票否決”項(xiàng)目據(jù)統(tǒng)計(jì)高達(dá)一百多，高壓線(xiàn)密布橫豎都是一死，其威懾力也就沒(méi)有了。一個(gè)明顯的道理要明白：著眼于懲罰的恐懼式管理只能制造“怨婦”，而怨婦是不可能持好家的。 　　

      第三，著眼于處罰已經(jīng)導(dǎo)致諸多不良后果。國(guó)際實(shí)踐表明，把獎(jiǎng)懲作為評(píng)估結(jié)果利用的惟一形式會(huì)導(dǎo)致抵觸情緒，加劇弄虛作假和“玩游戲”的行為，形成“破壞性競(jìng)爭(zhēng)”，抵消組織績(jī)效評(píng)估的效果。我國(guó)實(shí)踐中，高壓之下部門(mén)和官員往往靠杜撰假數(shù)據(jù)、假信息來(lái)應(yīng)付。我始終堅(jiān)持一個(gè)觀點(diǎn)：當(dāng)某種不良行為非常普遍的時(shí)候，我們不能僅僅從個(gè)人身上找原因，更應(yīng)該做的是審視有關(guān)的制度。甘肅省幾個(gè)緝毒警察為擺脫末位排名，竟然設(shè)套陷害百姓，致使3個(gè)普通百姓成為“毒梟”并被判死刑（后被無(wú)罪釋放）的案例，更向我們敲了警鐘?？?jī)效評(píng)估是為了提高政府績(jī)效，政府績(jī)效的核心是人民滿(mǎn)意或達(dá)到人民所期望的結(jié)果。如果績(jī)效評(píng)估導(dǎo)致了類(lèi)似禍國(guó)殃民的犯罪行為，會(huì)令每個(gè)推動(dòng)者汗顏，那還不如不搞。 　　

      第四，著眼于處罰導(dǎo)致公共資源的非優(yōu)配置。這有“利用效率低下”和“配置效率低下”兩種形式：對(duì)于那些被列為中心工作、一票否決的項(xiàng)目，許多官員往往不計(jì)成本、不惜代價(jià)以體現(xiàn)執(zhí)行力，導(dǎo)致資源利用效率低下，而且寅吃卯糧，效果不可持續(xù)；多部門(mén)獨(dú)立實(shí)施導(dǎo)致的評(píng)估泛濫和碎片化，迫使被評(píng)估地方或單位“拆西墻補(bǔ)東墻”，什么工作領(lǐng)域接受評(píng)估，就向這一領(lǐng)域傾注更多的財(cái)政資源，以確保達(dá)標(biāo)或創(chuàng)優(yōu)，地方無(wú)法根據(jù)情況進(jìn)行資源統(tǒng)籌分配，這意味著資源配置效率的低下。 　　

      因此，政府管理要?jiǎng)?chuàng)新，創(chuàng)新需要腳踏實(shí)地，績(jī)效評(píng)估不能著眼于轟動(dòng)效應(yīng)，更不能成為另一種形式的形象工程。 　　

（作者系北京大學(xué)政治發(fā)展與政府管理研究所教授、博士生導(dǎo)師）