湖北省教育考試院

杜義國 江源富 　　

      構(gòu)建服務型政府是我國行政改革的主要目標。各級行政服務機構(gòu)從無到有的發(fā)展，提高了行政服務效能。行政服務機構(gòu)標準化管理為進一步提升行政服務績效提供了新的思路。 　　

      一、行政服務機構(gòu)的發(fā)展及制約因素 　　

      行政服務機構(gòu)是伴隨著我國行政審批制度改革和電子政務的應用而快速發(fā)展起來的。1999年，浙江省金華市設(shè)立了我國第一家綜合性的行政服務機構(gòu)。到目前，全國大多數(shù)地市、縣(區(qū))都設(shè)立了行政服務機構(gòu)，四川等十多個省級政府設(shè)立行政服務機構(gòu)，商務部等中央部委也設(shè)立了類似機構(gòu)。雖然名稱不盡相同（“政務中心”、“行政服務中心”、“公共行政服務中心”、“便民服務中心”、“辦事大廳”等），但其功能和實質(zhì)大同小異。從全國來看，各級行政服務機構(gòu)的設(shè)立有利于提高服務效率和質(zhì)量、規(guī)范審批服務、節(jié)約行政成本、方便群眾辦事，促進了政府由管制型向服務型轉(zhuǎn)變。 　　

      行政服務機構(gòu)發(fā)展取得了顯著成效。但作為新生事物，管理體制和運行機制方面的一些制約因素，影響了其更好地發(fā)揮作用。具體有以下幾個方面： 　　

      法律地位不清晰。有的行政服務機構(gòu)屬于政府辦公廳的派出機構(gòu)，有的屬政府的直屬機構(gòu)，還有的是政府管理的事業(yè)單位。目前也沒有專門的行政法規(guī)明確界定行政服務機構(gòu)的性質(zhì)與地位，行政許可法并沒有明確行政服務機構(gòu)享有行政審批監(jiān)督主體的法律資格。 　　

      職能不完整，管理不力。盡管有些地方政府出臺了有關(guān)行政服務機構(gòu)的管理辦法，將行政服務機構(gòu)的功能界定為組織、協(xié)調(diào)、指導、監(jiān)督各部門的行政審批行為，但并未明確界定行政服務機構(gòu)與政府、窗口部門及監(jiān)察部門之間權(quán)力與責任的邊界。行政服務機構(gòu)入駐窗口接受所在職能部門的領(lǐng)導，同時接受服務機構(gòu)的監(jiān)督和指導，管理碎片化不可避免。 　　

      工作流程有待完善。盡管各地都在探索并聯(lián)審批的方式，但實際上部分行政服務機構(gòu)的流程再造只是簡單地減少了幾張表格，并沒有形成跨部門的聯(lián)動機制。 　　

      信息化程度有待提高。行政服務機構(gòu)在辦公自動化、信息資源共享等方面還有待提高。各窗口與各部門之間以及上下級行政服務機構(gòu)之間還未完全實現(xiàn)網(wǎng)上聯(lián)動審批、信息資源共享及網(wǎng)上頒發(fā)許可證等。 　　

      對基層行政服務機構(gòu)授權(quán)體系有待建立或者完善。我國行政服務機構(gòu)的布局從縱向上看有中央部委、省、市、區(qū)(縣)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級。由于沒有完善的對基層行政服務機構(gòu)的授權(quán)機制，不能實現(xiàn)服務重心的下移，導致多數(shù)服務項目申請人仍要到區(qū)(縣)級以上的行政服務機構(gòu)辦理。這極大地制約了政務效能的發(fā)揮。 　　

      工作人員管理不順。服務中心工作人員的雙重管理，導致大家找不到歸屬感，致使積極性受挫，服務質(zhì)量受到影響。業(yè)務培訓也不夠規(guī)范，使得部分工作人員存在對政策解釋不清，對業(yè)務不夠熟練等問題。 　　

      上述制約因素導致行政服務機構(gòu)功能不配套、穩(wěn)定性差。一些政府部門在窗口和部門都設(shè)審批權(quán)限，辦一件事需要到兩個地方；一些部門只把咨詢、接件一類的非實質(zhì)性工作放在窗口，公眾辦事常常還要到部門去。地方領(lǐng)導、甚至部門領(lǐng)導個人的主觀意愿對行政服務機構(gòu)影響非常大，如服務窗口的設(shè)立與撤銷、服務內(nèi)容的增減主要取決于領(lǐng)導的態(tài)度。在有的地方，行政服務機構(gòu)的功能在萎縮，甚至一些部門撤出了服務窗口。服務窗口人員個人的素質(zhì)對服務水平的影響比較大。此外，政出多門、重復審批、行政效率不高的現(xiàn)象還大量存在。 　　

      二、標準化管理是改善行政服務機構(gòu)績效的有效途徑 　　

      標準化在生產(chǎn)技術(shù)領(lǐng)域的應用較早，比如基礎(chǔ)技術(shù)標準、方法標準、產(chǎn)品標準、工藝標準等。管理標準和工作標準在各類企業(yè)管理中發(fā)揮著重要作用。 　　

      在公共服務領(lǐng)域，上世紀90年代以來，多國開展的政府改革中，已經(jīng)逐步開展了標準化管理實踐。英國梅杰政府在1991年7月開展的公民憲章運動就是政府服務管理標準化的一種形式。政府把服務的內(nèi)容、標準、責任等公之于眾，接受公眾的監(jiān)督，實現(xiàn)提高服務水平和質(zhì)量的目的。此后，其他很多國家紛紛效仿。1992年，法國頒布了《公共服務憲章》，比利時頒布了《公共服務使用者憲章》。1993年意大利頒布了《服務憲章》。1994年，加拿大制定了服務標準協(xié)議。1997年澳大利亞將“服務至上”項目引進聯(lián)邦體系。1998年瑞典議會批準了《公民服務法》。美國克林頓政府1993年3月成立的國家績效評審委員會在不斷推進政府再造的過程中，提出的基礎(chǔ)性改革措施中就包括建立顧客服務標準。到1996年，聯(lián)邦政府的各行政機構(gòu)已建立了大約2000多個顧客服務標準。1996年3月，聯(lián)合國經(jīng)濟發(fā)展與合作組織（OECD）的24個成員國就公共管理問題舉行首次部長級會議。會議總結(jié)報告指出，24個成員國在面臨全球經(jīng)濟問題、公民的日益不滿以及財政危機等同樣的壓力時，都令人震驚地采用了極其相似的方式做出回應。報告所列出的7個方式之一便是“顧客導向，包括為公共服務提供明晰的質(zhì)量標準”。2000年4月，英國政府開始執(zhí)行“最佳價值”（綜合績效評估的前期命名）。副首相辦公室將其描述為“將政府的先進議程植入地方政府的關(guān)鍵手段之一，它被定義為：按照清晰的標準（覆蓋成本和質(zhì)量），采用最經(jīng)濟、高效和可達到的有效手段提供服務的一項責任”。當前歐盟國家大量開展的政府部門全面質(zhì)量管理，采用了標準化管理的措施，如公務員的行為規(guī)范，公共服務的標準，以至于開展全面質(zhì)量管理工作的標準化框架等。 　　

      在亞洲，我國的香港地區(qū)是第一個采取這種做法的地區(qū)，它于1995年制定了“服務社區(qū)”計劃。所有部門都有責任公布年度服務承諾，用通俗易懂的語言說明公眾期望的服務標準。韓國1998年6月頒布了《公共服務憲章》。其主要內(nèi)容是公開宣布服務內(nèi)容和服務標準；如果發(fā)生惡劣的服務交付，承諾做出賠償或提供上訴渠道。到2006年，共有15525個公共服務憲章。在20世紀90年代，亞洲一些其他國家也制定了服務憲章，其中包括新加坡、馬來西亞等。 　　

      我國煙臺市開展的“社會服務承諾制”被認為是在中國內(nèi)地城市中最早系統(tǒng)開展的政府績效管理活動。1996年，煙臺市建委實行承諾的內(nèi)容達到81項，服務標準達到117條，基本上包含了建委系統(tǒng)工作的主要內(nèi)容。到目前為止，很多政府部門為提高服務質(zhì)量開展了績效管理工作，其中包含了標準化管理的思想和方法。 　　

      行政服務機構(gòu)作為政府直接提供社會服務的機構(gòu)，在政府中具有獨特性。其很多工作是重復性的操作工作，開展標準化管理的可行性較高。綜觀制約行政服務機構(gòu)提升績效水平的諸多直接因素，與其提供服務的內(nèi)容、程序、時限、質(zhì)量、行為、方法、監(jiān)督、評價等方面標準、規(guī)范的缺失有密切關(guān)系。因此，通過標準化的過程，從行政服務機構(gòu)的職能定位、運行機制、業(yè)務流程、服務行為、人員素質(zhì)等多方面進行系統(tǒng)化改進和提升，以標準體系和具體標準的形式把相關(guān)內(nèi)容明確下來，并充分發(fā)揮信息化的優(yōu)勢，將在很大程度上改善行政服務機構(gòu)的績效狀況，并促進行其可持續(xù)發(fā)展。 　　

      標準化管理是系統(tǒng)化、專業(yè)化、精確化和法制化的結(jié)合。它對于行政服務機構(gòu)績效管理促進是多方面從不同角度發(fā)揮作用的。 　　

      制定標準和實施標準化管理的過程為多方參與和充分溝通提供了良好的載體。標準是法律文件，比內(nèi)部管理制度更加正式，對各方都有約束力，有關(guān)各方會更加重視參與標準的制定過程，深入溝通交流、研究解決有關(guān)問題。 　　

      標準化的過程是行政審批和服務業(yè)務流程的再造。標準體系最重要的作用是使標準化對象系統(tǒng)化和優(yōu)化。在標準化過程中，梳理行政審批和服務流程，建立底層公共服務流程平臺，合并重復審批、重復報表、重復申報基礎(chǔ)資料；減少環(huán)節(jié)，化繁為簡；不同的審批部門共用基礎(chǔ)信息。在此基礎(chǔ)上重新設(shè)計行政審批和服務流程，實現(xiàn)流程順暢精簡。 　　

      明確服務操作規(guī)程，確保服務績效的穩(wěn)定性。按照為公眾提供優(yōu)質(zhì)服務的要求，為具體崗位和行政服務流程上每一個環(huán)節(jié)制定的具體標準將為做好行政服務提供重要保證。標準對服務行為的準確、具體、明確無誤的描述，有力保證各項工作由不同的工作人員操作都遵循統(tǒng)一的標準、達到既定的效果，防止行政行為的隨意性，保證行政管理和審批服務質(zhì)量。崗位工作標準有利于幫助工作人員盡快熟悉業(yè)務要求，提供優(yōu)質(zhì)服務。 　　

      標準為評估績效狀況提供了有效工具。標準體系清晰、明確地規(guī)定了各部門、各崗位的履職標準，便于公眾了解、把握行政服務的有關(guān)要求和監(jiān)督評價行政服務；為行政服務機構(gòu)內(nèi)部開展績效管理奠定了良好的基礎(chǔ)。 　　

      標準化管理的系統(tǒng)性和規(guī)范性能夠促進電子政務的發(fā)展。標準化后的服務體系能夠充分發(fā)揮信息化手段便捷、節(jié)約、準確、減少人為干擾、避免重復勞動、易于建立檔案等優(yōu)勢，更好地提升行政服務質(zhì)量。 　　

      行政服務機構(gòu)管理和運行的標準化是行政服務機構(gòu)健康良性發(fā)展的重要保證。標準化是法制化的一種形式。標準一經(jīng)發(fā)布，穩(wěn)定性較好，能夠避免由于領(lǐng)導人員的變動而影響行政服務機構(gòu)運行。因此，標準化將促使政府認真深入地研究行政服務機構(gòu)的職能定位、運作機制、人員管理等問題，推動政府管理創(chuàng)新。 　　

      三、新泰市行政服務中心實施標準化管理的實踐 　　

      山東省新泰市以建設(shè)服務型政府為目標，全面推進行政服務標準化，取得了顯著成效。 　　

      （一）發(fā)展歷程 　　

      2003年4月，新泰市組建行政服務中心， 26個部門進駐“中心”開展一站式服務。在成立之初，該中心就建立了涉及審批服務辦理、部門和人員管理、監(jiān)督考核、后勤保障服務等方面的30多項規(guī)章制度。為了保證服務質(zhì)量的穩(wěn)定性，從2005年起就開展了標準化窗口建設(shè)，制定了20條窗口服務標準，明確了26項考核內(nèi)容。2007年，在被山東省質(zhì)監(jiān)局列為服務標準化試點單位后，新泰市行政服務中心以《服務標準化工作指南》（國家標準，GB/T 15624）為指導，在質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督部門的幫助下研究制定了覆蓋行政服務全過程的標準體系，下轄服務基礎(chǔ)、服務質(zhì)量、服務管理和服務工作等四個標準子體系，共計551項服務標準。2008年12月，山東省質(zhì)監(jiān)局發(fā)布了中心起草的5個“地方標準”，當年12月30日起在全省實施。 　　

      （二）標準體系的內(nèi)容 　　

      1．服務基礎(chǔ)標準體系，主要包括標準化管理基本規(guī)定、方針目標管理辦法、標準體系編制原則，以及服務標準化工作指南、服務術(shù)語標準等22項服務基礎(chǔ)標準，作為其他標準的基礎(chǔ)，主要是指導怎樣構(gòu)建標準體系，如何制訂、實施和改進標準，具有廣泛的指導意義。 　　

      2．服務質(zhì)量標準體系，主要為服務行為提供技術(shù)上的依據(jù)和規(guī)范，共包含419項標準，是整個標準體系的核心。具體分為工作流程子體系和質(zhì)量特性標準子體系。 　　

      3．服務管理標準體系，按照全過程、各環(huán)節(jié)控制的原則，以對人、財、物的管理為核心，對信息管理、后勤保障管理等所有管理事項進行了全面的規(guī)范，下轄人事管理、環(huán)境管理、能源管理、監(jiān)督考核等11個子體系、69項服務管理標準。 　　

      4．服務工作標準體系，是針對所有崗位職責而制訂的崗位作業(yè)要求。這個體系又細分了領(lǐng)導決策層、中層管理層、一般人員和窗口層4個層面，共計41項工作標準。 　　

      為保證貫標質(zhì)量，在行政服務中心構(gòu)建了以大型網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)庫為主體，包含“一個中心”（數(shù)據(jù)處理中心）、“兩個平臺”（審批服務信息平臺、服務大廳視頻監(jiān)控平臺）、“三大系統(tǒng)”（項目管理、行政管理、電子監(jiān)察）的行政服務管理網(wǎng)絡(luò)，對標準化服務全程監(jiān)控，實現(xiàn)“一切工作有程序，一切程序有控制，一切控制有標準，一切標準有監(jiān)督”。 　　

      （三）實施標準化管理的效果 　　

      服務質(zhì)量和效率得到提高。在建立標準體系過程中，經(jīng)流程梳理和再造，先后砍掉了98個不合理的審批環(huán)節(jié)和40余項不合理的申請材料，歸并審批環(huán)節(jié)30余個。行政服務中心通過抓人員培訓、抓標準的分解落實、對實施過程進行全程記錄和抓監(jiān)督等環(huán)節(jié)，運轉(zhuǎn)的速度越來越快。全市行政審批服務事項辦結(jié)時限比承諾時限平均提前4.5個工作日；69.4%的審批事項在一個工作日內(nèi)即可辦結(jié)，85%的審批事項承諾辦理時間壓縮在3個工作日以內(nèi)，提前辦結(jié)率達96.7%。與實施標準化服務前相比，三項指標分別增長12.4%、8.6%和9.3%；限時辦結(jié)率始終保持100%，辦事群眾對政府行政服務的滿意率達99%。服務行為規(guī)范有序、行政效能顯著提高、權(quán)力運行得到監(jiān)督，并為今后進一步改進行政服務工作打下了良好的基礎(chǔ)。 　　

      規(guī)范行政行為、遏制腐敗。政府將服務事項對公民公開，建立了陽光政府，推動黨員干部轉(zhuǎn)變作風，使政府獲得了民眾的理解和信任。在大廳審批事項有嚴格的程序和流程，權(quán)力尋租的現(xiàn)象得到一定程度的遏制。標準化之后，服務大廳人員沒有一件腐敗案件發(fā)生。 　　

      知識得到更好傳承。實施標準化管理之前的業(yè)務經(jīng)驗都是師傅帶徒弟的模式，沒有規(guī)范的標準。很多新人無法及時全面地掌握業(yè)務知識，致使業(yè)務知識斷層。標準化后，所有業(yè)務規(guī)范都有明文規(guī)定，大大方便了新人開展業(yè)務工作。標準化在規(guī)范行政服務工作的同時，規(guī)范了信息、知識的管理和傳承，為行政服務機構(gòu)可持續(xù)發(fā)展提供重要條件。 　　

      政府部門的能力和形象得到提升。標準化的推行，使部門行政行為規(guī)范化、程序化，依法行政落到了實處，也理順了各部門之間的關(guān)系；單位之間的權(quán)責分明，“踢皮球”現(xiàn)象大為減少。 　　

      四、行政服務機構(gòu)標準化管理的前瞻和建議 　　

      隨著行政審批制度改革的不斷深入，各地把建設(shè)行政審批服務中心作為改革的重要內(nèi)容。鞏固和完善行政服務中心的地位和各項制度建設(shè)顯得尤為迫切，而行政服務標準化建設(shè)順應了這種趨勢。 　　

      （一）標準化管理將為越來越多的行政服務機構(gòu)所采用 　　

      各地各部門在探索和交流中，越來越認識到，標準化管理是解決行政服務機構(gòu)很多現(xiàn)實問題的有效手段。一些地方自主開展了標準化管理的實踐。除本文已經(jīng)提到的山東省新泰市外，山東省的煙臺、濱州、聊城等城市的行政服務機構(gòu)也已經(jīng)實施了標準化管理；湖南省地方標準《政府政務服務中心服務規(guī)范》、《政府政務服務中心質(zhì)量管理與考核評定》于2008年10月通過審定，將有力促進湖南省各地各部門行政服務機構(gòu)開展標準化管理；福建省龍巖市，安徽省巢湖市、廣德縣，浙江省寧波市江東區(qū)、長興縣，江西省南昌縣，湖北五峰縣等很多行政服務機構(gòu)在實踐探索的基礎(chǔ)上，開展了標準化管理。由此，我們可以清晰地看到，標準化管理已經(jīng)成為行政服務機構(gòu)推動發(fā)展和改善服務的一種趨勢。2007年國家標準化管理委員會等六部門出臺的《關(guān)于推進服務標準化試點工作的意見》提出在服務行業(yè)開展標準化試點，并不包括任何行政服務的內(nèi)容，但卻成為一些地方大力推進行政服務機構(gòu)標準化管理的契機，如山東和湖南均是這種情況。這表明標準化管理適應了行政服務機構(gòu)的發(fā)展要求。 　　

       （二）較高層級政府制定標準有利于節(jié)約開支 　　

      各地行政服務機構(gòu)提供的很多行政服務內(nèi)容是相同的。如果在省級政府甚至中央政府層面針對一些通用性較強的業(yè)務（如房產(chǎn)登記、機動車登記、工商企業(yè)登記、一些稅收工作等），通過標桿法選擇一些地方的好做法作為樣本，制定和發(fā)布標準（強制性或推薦性），不僅會引導全?。ㄊ?、區(qū)）或全國范圍內(nèi)的行政服務機構(gòu)提高服務水平，還會省去各地重復制定標準的開支，也有利于在更大范圍內(nèi)促進同類行政服務工作的標準化。 　　

      （三）讓較低行政層級的行政服務機構(gòu)執(zhí)行更多的行政服務 　　

      標準化后的行政服務工作公開透明、標準明確，易于操作，易于開展電子政務服務，易于監(jiān)督服務效果。這是標準化管理的優(yōu)勢之一。因此，把一些行政服務事項由省級、地市級行政服務機構(gòu)委托區(qū)縣甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級行政服務機構(gòu)辦理，更加有利于群眾降低辦事成本，有利于減輕上級機關(guān)的工作負擔，有利于發(fā)揮基層政府的作用。 　　

      （四）標準要得到持續(xù)維護 　　

      隨著行政體制改革的不斷深入，行政服務、行政審批的內(nèi)容、方式、流程會有新的變化。如果標準體系和標準不隨之修訂，就會阻礙行政服務的發(fā)展和進步，新的無章可循的行政服務行為又會出現(xiàn)。因此，保持對變化的敏感性，及時修訂標準體系和標準，把改革措施通過修訂標準而落實到實際的行政服務工作中。在這個意義上說，標準也能發(fā)揮記錄改革措施和累積改革成果的作用。 　　

（杜義國系國家行政學院領(lǐng)導人員考試測評研究中心副處長；江源富系國家行政學院電子政務研究中心副研究員）