湖北省教育考試院

 許耀桐

      內(nèi)容提要

      民主集中制中有兩個(gè)“集中”。第一個(gè)“集中”是民主基礎(chǔ)上的“集中”，這規(guī)定了它與民主相聯(lián)系，從屬于民主制度，必然要求凡屬黨的重大事務(wù)，都必須經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主討論、民主議決。第一個(gè)“集中”表現(xiàn)為三種形式，一是通過(guò)重大決策形成的“集中”；二是通過(guò)制定規(guī)章制度形成的“集中”；三是通過(guò)選舉或任命干部形成的“集中”。第二個(gè)“集中”是“集中” 指導(dǎo)下的民主，它有著發(fā)揮“指導(dǎo)民主”的作用。這里的“集中”，也必然與民主相聯(lián)系并從屬于民主制度。“集中”何以能指導(dǎo)民主呢？因?yàn)樗窃趶V泛民主基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的，這樣的“集中”代表著“眾意”和“共識(shí)”，所以才有資格和能力指導(dǎo)民主。“集中指導(dǎo)下的民主”，就是用“民主基礎(chǔ)上的集中”所形成的三個(gè)方面來(lái)“指導(dǎo)民主”。民主集中制的“集中”實(shí)行的好壞，與“一把手”能否正確理解和執(zhí)行“集中”關(guān)系甚大。“一把手”要自覺(jué)地遵守“民主基礎(chǔ)上的集中”，并帶頭用“民主基礎(chǔ)上”形成的“集中”指導(dǎo)“民主”。 　　

      關(guān)鍵詞

      民主集中制、集中、制度屬性、表現(xiàn)形式 　　

      民主集中制是中國(guó)共產(chǎn)黨的根本組織原則和組織制度。對(duì)于什么是民主集中制，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確指出，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合。”這是中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)民主集中制作出的創(chuàng)新性的理論發(fā)展。這個(gè)定義科學(xué)地的闡釋了，民主集中制包含兩大基本過(guò)程和程序，一個(gè)是“民主基礎(chǔ)上的集中”，一個(gè)是“集中指導(dǎo)下的民主”。顯而易見(jiàn)，這兩大基本過(guò)程和程序中都包含著兩個(gè)關(guān)鍵的要素，即“民主”和“集中”。就兩個(gè)要素而言，關(guān)于“民主”的規(guī)定和涵義，大家都易于理解和掌握，不會(huì)產(chǎn)生什么爭(zhēng)議。但是關(guān)于“集中”，卻很容易引起歧見(jiàn)，以至于出現(xiàn)種種誤讀。因此，很有必要對(duì)什么是民主集中制的“集中”，作出正確、合理的解析。 　　

      一、“集中”的制度屬性 　　

      民主集中制中有兩個(gè)“集中”，第一個(gè)“集中”是民主基礎(chǔ)上的“集中”。那么，怎樣看待這個(gè)“集中”呢？這里，我們必須注意和強(qiáng)調(diào)“集中”前面有個(gè)“民主基礎(chǔ)上的”限定詞，即“集中”必須是“民主的”，而非其他什么別的來(lái)著。這個(gè)解讀非常重要，因?yàn)閺母旧险f(shuō)，“集中”有著兩種不同性質(zhì)的形態(tài)，一種是與民主相聯(lián)系的、從屬于民主制度的“集中”，即民主的“集中”；另一種則是與專(zhuān)制相聯(lián)系的、從屬于專(zhuān)制制度的“集中”，即專(zhuān)制的“集中”。由于有著兩種性質(zhì)不同的“集中”，對(duì)“集中”的規(guī)定和要求也就截然不同。 　　

      把民主集中制的“集中”與民主相聯(lián)系，使之從屬于民主制度，這就必然要求，凡屬黨的重大事務(wù)，都必須經(jīng)過(guò)黨內(nèi)民主討論、民主議決。由于黨員享有知情權(quán)、參與權(quán)、選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)的民主權(quán)利，在黨內(nèi)居于主體地位，發(fā)揮著主體作用，所以，黨內(nèi)就必須充分開(kāi)展民主，然后，才能在民主基礎(chǔ)上進(jìn)行“集中”。而且，在實(shí)行民主的“集中”時(shí)，必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則，就是按照多數(shù)人達(dá)成的共識(shí)辦事。反之，如果把“集中”與專(zhuān)制相聯(lián)系，使之從屬于專(zhuān)制制度，這樣的“集中”必然無(wú)視民主，它也無(wú)須顧及民主，搞得當(dāng)然就是“一個(gè)人或少數(shù)人說(shuō)了算”那一套，勢(shì)必造成“一言堂”、“家長(zhǎng)制”獨(dú)裁、掌控的局面。這樣的“集中”，必然使民主集中制變質(zhì)走樣。 　　

      民主集中制的第二個(gè)“集中”是“集中”指導(dǎo)下的民主。這個(gè)“集中”明確地表明，它有著發(fā)揮“指導(dǎo)民主”的作用。這里的“集中”，也必然與民主相聯(lián)系并從屬于民主制度。“集中”何以能指導(dǎo)民主呢？這是因?yàn)?，由于第一個(gè)“集中”是在廣泛民主基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的，這樣的“集中”代表著“眾意”和“共識(shí)”，所以才有資格和能力指導(dǎo)民主，即大家在集體所形成的看法、觀(guān)點(diǎn)、意見(jiàn)、規(guī)范付之行動(dòng)面前，必須講服從、講遵守。此時(shí)，倘若還有個(gè)別人或少數(shù)人不愿意、不贊成，仍然說(shuō)三道四，還要保有在一般情況下可以表示反對(duì)、不予理睬的民主，那就要對(duì)這樣的民主施加紀(jì)律的約束和處置。反之，如果是用與專(zhuān)制相聯(lián)系并從屬于專(zhuān)制制度的“集中”去指導(dǎo)民主，由于失去了“眾意”、“共識(shí)”，不過(guò)是以一個(gè)人或少數(shù)人的意志、意見(jiàn)強(qiáng)加于眾人、控制眾人。這樣的“集中”所指導(dǎo)的顯然不是什么民主，而是眾人已經(jīng)從根本上被剝奪了民主。用這樣專(zhuān)制的“集中”指導(dǎo)民主，自然與民主集中制背道而馳了。 　　

      二、“集中”的表現(xiàn)形式 　　

      民主集中制的兩個(gè)“集中”，都有著十分具體的表現(xiàn)形式。如果脫離了這些具體形式而談?wù)撁裰骷兄频?ldquo;集中”，也容易造成混亂和無(wú)所適從。先從“民主基礎(chǔ)上的集中”這方面來(lái)分析，其“集中”有以下三個(gè)表現(xiàn)形式： 　　

      一是通過(guò)重大決策形成的“集中”。黨的活動(dòng)和工作，最重要的就是對(duì)國(guó)內(nèi)外重大問(wèn)題和黨的重大事務(wù)作出決策。這樣的決策，產(chǎn)生的是關(guān)于黨的路線(xiàn)、方針、政策、決定等等結(jié)果。黨的路線(xiàn)、方針、政策、決定是黨的生命線(xiàn)，各級(jí)黨的代表大會(huì)、委員會(huì)和黨組、總支部等組織，承當(dāng)著就重大問(wèn)題和重大黨務(wù)進(jìn)行決策的重任。在實(shí)施重大決策的過(guò)程中，黨內(nèi)必須充分發(fā)揚(yáng)民主，廣泛征求意見(jiàn)，甚至允許進(jìn)行爭(zhēng)論和辯駁。重大決策還要經(jīng)過(guò)民主程序，切忌變成少數(shù)人的空忙。要采取會(huì)議表決的形式，達(dá)到過(guò)半數(shù)或三分之二以上的才能獲得通過(guò)。這樣的“集中”，才真正是民主基礎(chǔ)上的“集中”，具有公信力和約束力。 　　

      二是通過(guò)制定規(guī)章制度形成的“集中”。黨要順利地開(kāi)展各項(xiàng)活動(dòng)和工作，還需要制定各種規(guī)章制度。黨的規(guī)章制度作為“黨規(guī)黨法”，是黨的組織和全體黨員行動(dòng)的準(zhǔn)則，具有科學(xué)規(guī)范性和長(zhǎng)期穩(wěn)定性。制定黨的規(guī)章制度，是一件十分慎重的事情，絕不能成為某個(gè)人或某一些人意志的體現(xiàn)和需要的滿(mǎn)足。黨的規(guī)章制度的產(chǎn)生和以后的修改完善，同樣需要經(jīng)過(guò)廣泛的調(diào)查研究、廣泛的民主討論，使之成為集體智慧的結(jié)晶。 　　

      三是通過(guò)選舉或任命干部形成的“集中”。黨組織的活動(dòng)和工作，總是由黨的各級(jí)干部負(fù)責(zé)和主持的。各級(jí)黨的干部是黨的事業(yè)的骨干、人民的公仆。黨的各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的產(chǎn)生方式有兩種：其一是選舉產(chǎn)生，黨的各級(jí)代表大會(huì)的代表和委員會(huì)（委員、常委、副書(shū)記、書(shū)記等）的產(chǎn)生，采用無(wú)記名投票的方式。候選人名單要由黨組織和選舉人充分醞釀?dòng)懻摗？梢灾苯硬捎煤蜻x人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的差額選舉辦法進(jìn)行正式選舉。也可以先采用差額選舉辦法進(jìn)行預(yù)選，產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行正式選舉。選舉人有了解候選人情況、要求改變候選人、不選任何一個(gè)候選人和另選他人的權(quán)利。任何組織和個(gè)人不得以任何方式強(qiáng)迫選舉人選舉或不選舉某個(gè)人。選舉要體現(xiàn)大多數(shù)選舉人的意志。其二是由領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)任命產(chǎn)生，例如，作為黨的派出機(jī)關(guān)的黨組，其成員由批準(zhǔn)成立黨組的黨組織決定。黨組設(shè)書(shū)記，必要時(shí)還可以設(shè)副書(shū)記。這種干部任命，也是民主的形式，歸根到底是賦予經(jīng)由民主選舉產(chǎn)生的黨組織的一種職權(quán)。通過(guò)選舉或任命干部形成的“集中”，就是給予這些干部以權(quán)力，在集體分工、個(gè)人負(fù)責(zé)情況下所具有的執(zhí)行權(quán)，即“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”的辦事權(quán)力。需要強(qiáng)調(diào)指出的是，賦予選舉或任命干部的“集中”權(quán)力，僅僅是完成黨的任務(wù)的執(zhí)行權(quán)力，即為執(zhí)行和完成黨的任務(wù)過(guò)程中所負(fù)有的指揮權(quán)、督查權(quán)，而不是其他別的什么權(quán)力。 　　

      在弄清楚了“民主基礎(chǔ)上的集中”的表現(xiàn)形式后，再來(lái)看“集中指導(dǎo)下的民主”其“集中”所具有的表現(xiàn)方式，就容易多了。“集中指導(dǎo)下的民主”，就是用“民主基礎(chǔ)上的集中”所形成的三個(gè)方面來(lái)“指導(dǎo)民主”。第一，用重大決策的“集中”指導(dǎo)民主，就是不讓有人公然在言論和行為上有公開(kāi)反對(duì)黨的路線(xiàn)、方針、政策、決定等的民主權(quán)利。當(dāng)然，黨的路線(xiàn)、方針、政策、決定等等形成之后，也不是永遠(yuǎn)地定于一尊、不可更變的，個(gè)別人可以保留自己的意見(jiàn)，可以在下一次會(huì)議或適當(dāng)?shù)膱?chǎng)合提出異議和動(dòng)議，可以通過(guò)民主的方式進(jìn)行變更，以形成新的“民主基礎(chǔ)上的集中”的結(jié)果。但在沒(méi)有做出這樣的改變之前，任何人是不允許任意反對(duì)和拒不實(shí)行現(xiàn)行的規(guī)定，不能說(shuō)什么“我有我的自由和民主權(quán)利”。第二，用規(guī)章制度的“集中”指導(dǎo)民主，就是不讓有人具有不服從、不遵守規(guī)章制度的民主權(quán)利。規(guī)章制度形成之后也不是再不可以改變的，但同樣地，在未作出新的改變之前，任何人也沒(méi)有任何理由不予服從遵守。第三，用干部分工負(fù)責(zé)所具有的“集中”權(quán)力指導(dǎo)民主，此時(shí)，除了領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人把執(zhí)行權(quán)濫用來(lái)反對(duì)黨的路線(xiàn)、方針、政策、決定以及規(guī)章制度可以理所當(dāng)然地被拒絕和控告外，是不允許任何人有不服從他的執(zhí)行權(quán)的所謂的民主言論和行動(dòng)。 　　

      三、簡(jiǎn)短的結(jié)論 　　

      以上論述表明，“民主基礎(chǔ)上的集中”，無(wú)論就其制度屬性還是就其表現(xiàn)形式來(lái)說(shuō)，都是對(duì)多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)的“集中”；而“集中指導(dǎo)下的民主”，其“集中”也都是以多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)，進(jìn)一步約束和規(guī)范少數(shù)人的不正常的民主行為，而不允許少數(shù)人任意去推翻多數(shù)人的認(rèn)識(shí)和意見(jiàn)。這兩個(gè)“集中”，說(shuō)到底都體現(xiàn)了對(duì)大多數(shù)人的民主權(quán)利的尊重。因此，民主集中制的兩個(gè)“集中”，在其本質(zhì)上都是民主的，也只能是民主。 　　

      在我國(guó)現(xiàn)實(shí)政治生活中，民主集中制的“集中”實(shí)行的好壞，與“一把手”能否正確理解和執(zhí)行“集中”關(guān)系甚大?，F(xiàn)在，“一把手”常為人詬病，“一把手”成為“一霸手”。其主要原因在于：“一把手”權(quán)力過(guò)大，“一把手”用權(quán)不當(dāng)，“一把手”權(quán)限不受制約監(jiān)督。有人形象地說(shuō)，“一把手”有“三個(gè)一”，即：“決策一言堂”、“用人一句話(huà)”，“花錢(qián)一支筆”。在這樣的情況下，“一把手”牢牢地掌控著“集中”的權(quán)力，實(shí)際上等同于壟斷了“集中”。這樣的“一把手”的“集中”，顯然是不恰當(dāng)?shù)?，它違背了民主集中制關(guān)于“集中”的規(guī)定，是釀成濫用“集中”的根本弊端。 　　

      顯而易見(jiàn)，作為黨政各級(jí)組織和領(lǐng)導(dǎo)班子的“一把手”在實(shí)行民主集中制時(shí)，首先，“一把手”要自覺(jué)地遵守“民主基礎(chǔ)上的集中”。在“民主基礎(chǔ)上的集中”過(guò)程中，他有著民主權(quán)利，有著和他人一起參與決策的民主權(quán)利。在決策過(guò)程中，“一把手”和委員會(huì)中的或領(lǐng)導(dǎo)班子中的任何一個(gè)成員一樣，地位是平等的，有著關(guān)于決策的創(chuàng)制權(quán)、議論權(quán)和表決權(quán)；在決策付諸表決時(shí)，“一把手”也只有一票的權(quán)力。絕不能認(rèn)為，“一把手”在決策中具有特權(quán)，決策必須以他的意見(jiàn)為準(zhǔn)，一切得聽(tīng)他的。在任何的決策過(guò)程中，無(wú)論如何都必須實(shí)行少數(shù)服從多數(shù)的原則。當(dāng)“一把手”自身處于少數(shù)時(shí)，或者是一個(gè)人時(shí)，他都必須服從多數(shù)，而不是相反。“一把手”在決策過(guò)程中發(fā)揮的作用應(yīng)該是，善于集中大家的好主意、好看法，或者能夠提出好主意、好看法并引導(dǎo)大家形成新見(jiàn)解、新共識(shí)。“一把手”絕不能動(dòng)輒以自己的意見(jiàn)強(qiáng)加于他人，以自己的意志為轉(zhuǎn)移。其次，在“集中指導(dǎo)下的民主”過(guò)程中，“一把手”要帶頭用“民主基礎(chǔ)上”形成的“集中”指導(dǎo)“民主”，而不能拋開(kāi)“民主基礎(chǔ)上的集中”另搞一套，以個(gè)人的看法、意見(jiàn)作為“集中”，要求大家服從。這樣，“一把手”就會(huì)得到尊重，“一把手”的權(quán)力就有了合理的邊界規(guī)范。 　　

      有了以上關(guān)于民主集中制“集中”的準(zhǔn)確的認(rèn)識(shí)，今后在黨的工作和黨內(nèi)生活實(shí)踐中，我們就可以進(jìn)行對(duì)照、判斷、檢查，可以有效地防止有人瞞天過(guò)海、偷梁換柱的做法，把凡是不符合以上民主集中制的“集中”的那些錯(cuò)誤言行摒棄在外，以利于更好地貫徹執(zhí)行民主集中制這項(xiàng)根本制度和原則。 　　

（作者系國(guó)家行政學(xué)院科研部主任、教授）