湖北省教育考試院

楊雪冬

      建設(shè)責(zé)任政府是過去20多年來各國政府改革與創(chuàng)新的目標之一。[1]中國的政府改革也順應(yīng)著這個潮流，在調(diào)整和完善政府責(zé)任內(nèi)容，提高政府責(zé)任意識和責(zé)任能力等方面進行了努力，確保了政府責(zé)任基本適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展和社會日益開放和多元化的需要，有效地發(fā)揮了政府在推動經(jīng)濟增長，保持社會穩(wěn)定，參與國際社會等方面的積極作用。然而，相對于高速度和多層次的社會經(jīng)濟變遷來說，政府責(zé)任的調(diào)整和改革相對滯后，在某些領(lǐng)域不僅沒有發(fā)揮出推動作用，反而成為改革和發(fā)展的障礙。 　　

      本文分五個部分。第一部分從理論上簡要分析政府責(zé)任和責(zé)任政府，然后提出一個考察中國政府責(zé)任變化的分析路徑。第二部分討論中國政府責(zé)任的發(fā)展以及取得的主要成就。第三部分從地方政府角度討論政府責(zé)任“泛經(jīng)濟化”帶來的問題。一方面，經(jīng)濟增長責(zé)任擠壓了政府的社會管理責(zé)任和公共服務(wù)責(zé)任；另一方面，地方政府缺乏足夠的財力來履行公共服務(wù)責(zé)任。第四部分討論治理問題的增多對政府責(zé)任實現(xiàn)機制提出的挑戰(zhàn)。盡管政府已經(jīng)不再是“全能政府”，但面對這類問題，承擔(dān)著“無限責(zé)任”，被迫用“政治方法”來保證責(zé)任的完成。最后一部分是結(jié)論。 　　

      一、政府責(zé)任與責(zé)任政府 　　

      任何政府都要承擔(dān)一定的責(zé)任，但并非所有的政府都是責(zé)任政府。只有那些有能力承擔(dān)社會經(jīng)濟生活所要求的基本責(zé)任并且有制度保證責(zé)任履行的政府才可以被稱為責(zé)任政府。政府責(zé)任實現(xiàn)的過程包括“回復(fù)”和“執(zhí)行”兩個環(huán)節(jié)。所謂“回復(fù)”，指的是政府機構(gòu)以及政府官員有為公眾以及監(jiān)督機構(gòu)提供決策和行動的信息并給予解釋說明的責(zé)任；所謂“執(zhí)行”，指的是公眾和監(jiān)督機構(gòu)可以對失職行為給予懲罰并對錯誤行為進行追究。[2]政府責(zé)任的實現(xiàn)有四個機制：民主選舉、內(nèi)部監(jiān)督與控制、社會參與以及官員的自覺。前三個機制共同構(gòu)成了政府責(zé)任制度，官員的自覺則是責(zé)任制度在個體行為中的內(nèi)化，只有這樣，才能保證責(zé)任履行的持續(xù)性和穩(wěn)定性，并減少制度運行的成本。 　　

      這里有必要把責(zé)任政府(accountable)與“回應(yīng)性”(responsive)政府區(qū)別開來。有學(xué)者指出，前者指的是對公民負責(zé)的政府，后者指的是對公民要求回應(yīng)的政府，二者的差別是根本性的。伯納德·曼寧(Bernard Manin)等人認為，如果一個政府根據(jù)公民的偏好制訂了相應(yīng)的政策，那么它就具有“回應(yīng)性”；如果公民能夠洞察政府是否代表了他們的利益，并且對其采取合適的懲罰措施，優(yōu)秀的保留其位，失職的撤銷職務(wù)，那么這樣的政府就是“負責(zé)的”。因此，回應(yīng)性政府強調(diào)的是政府行為的動機，責(zé)任政府強調(diào)的是政府行為的質(zhì)量。[3]責(zé)任政府肯定是回應(yīng)性政府，但回應(yīng)性政府并非就是責(zé)任政府。無論是責(zé)任政府還是回應(yīng)性政府，都要承擔(dān)一定的責(zé)任(responsibilities)。我們在分析改革開放30年來中國政府責(zé)任的發(fā)展和變化時，從考察政府責(zé)任的三個要素入手，即政府的基本責(zé)任、履行責(zé)任的制度以及實現(xiàn)責(zé)任的能力。根據(jù)中國政府責(zé)任發(fā)展的情況，我們可以作出兩個基本判斷。 　　

      第一個判斷，從過程來看，中國政府責(zé)任處于從建設(shè)回應(yīng)性政府向建設(shè)責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變過程中。各級政府圍繞市場經(jīng)濟的發(fā)展和社會條件的變化進行著調(diào)整和改革，比較好地適應(yīng)了新的環(huán)境，基本滿足了國內(nèi)民眾的要求，穩(wěn)定和鞏固了政府的合法性。因此，中國政府在承擔(dān)經(jīng)濟發(fā)展所要求的基本責(zé)任時具有主動“回應(yīng)性”。但是由于責(zé)任內(nèi)容不均衡、責(zé)任機制不完善、公眾參與不足、政府責(zé)任意識不強，回應(yīng)性政府還沒有切實轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府。 　　

      第二個判斷，就現(xiàn)狀來看，中國政府處于無限責(zé)任與有限能力的沖突中，這尤其體現(xiàn)在地方政府層面。由于計劃體制的殘存以及責(zé)任分擔(dān)機制的缺失，各級政府承擔(dān)著大量責(zé)任，遠遠超出它們的能力。更重要的是，在某些責(zé)任追究上采取“一把手”責(zé)任制，用職務(wù)調(diào)動和升遷作為檢驗責(zé)任的基本機制，使得政治責(zé)任無限擴大，并妨礙了政府法律責(zé)任的履行。因此，對于承擔(dān)著無限責(zé)任的具體責(zé)任部門或官員來說，當(dāng)責(zé)任與能力有巨大差距時，他們會尋找機會逃避責(zé)任。 　　

      二、社會經(jīng)濟發(fā)展與政府責(zé)任的變革 　　

      1978年12月，在“文化大革命”結(jié)束兩年之后，鄧小平在中共十一屆三中全會的準備會議上尖銳地指出，在各地企事業(yè)單位、黨和國家的各級機關(guān)中，“一個很大的問題就是無人負責(zé)”，所以急需建立嚴格的責(zé)任制。[4](P150-151)政府的首要責(zé)任就是使長期失序的社會和經(jīng)濟盡快回到正常運轉(zhuǎn)的軌道，并實現(xiàn)國家意志的統(tǒng)一。

      1978年頒布的憲法和1979年頒布的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》，對中央和地方各級政府所履行的職責(zé)給予了明確的界定。但是這兩部法律帶有明顯的“文化大革命”時期的痕跡，難以適應(yīng)新的發(fā)展形勢，因此在1982年分別進行了修訂。 　　

      要完成憲法和組織法規(guī)定的這些職責(zé)，各級政府必須依靠具體的部門設(shè)置和職能設(shè)定。部門和職能反映了政府完成這些法定職責(zé)所依靠的組織機構(gòu)，采取的方式、手段和方法。由于中國政府是集中型結(jié)構(gòu)，各級政府的部門設(shè)置和職能規(guī)定從上而下具有高度一致性，所以，我們主要考察中央政府機構(gòu)的設(shè)置和職能的調(diào)整。面對不斷加速的市場化、社會多元化、城市化和全球化，中國政府責(zé)任建設(shè)取得了以下幾個方面的主要成就。 　　

      第一，隨著經(jīng)濟的發(fā)展，特別是建設(shè)社會主義市場經(jīng)濟體制目標的明確，政府責(zé)任在內(nèi)容上也逐漸清晰。1984年，在引入市場，改革計劃經(jīng)濟體制6年之后，中共中央作出了《關(guān)于經(jīng)濟體制改革的決定》。該決定提出，雖然領(lǐng)導(dǎo)和組織經(jīng)濟建設(shè)是國家機構(gòu)的一項基本職能，但并不適應(yīng)經(jīng)濟和社會發(fā)展的要求，要實行政企分開，各級政府原則上不再直接經(jīng)營管理企業(yè)。1992年，建立社會主義市場經(jīng)濟體制作為改革目標被明確下來。1993年，中共中央《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》把政府管理經(jīng)濟的職能按照市場經(jīng)濟的要求規(guī)定下來。至此，關(guān)于政府管理經(jīng)濟的職能的討論基本結(jié)束。 　　

      2003年中共中央作出的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》針對政府對經(jīng)濟領(lǐng)域的過多干預(yù)問題，提出要“把政府經(jīng)濟管理職能轉(zhuǎn)到主要為市場主體服務(wù)和創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境上來”。這可以看做是公共服務(wù)型政府的最初提法。經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務(wù)，是社會主義市場經(jīng)濟條件下政府的四項主要職能。[5]2004年，建設(shè)“服務(wù)型政府”的目標被確定下來。2008年3月，《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見》明確提出，到2020年實現(xiàn)政府職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義的根本轉(zhuǎn)變。 　　

      第二，政府層級之間的責(zé)任劃分逐步清晰，各個政府部門內(nèi)部的責(zé)任機制建設(shè)日益完備。在集中體制下，一方面，各級政府在責(zé)任上具有高度同構(gòu)性；另一方面，由于管轄范圍和對象不同，承擔(dān)的責(zé)任也有所不同。因此，下級政府既要向上級政府負責(zé)，也要向本轄區(qū)的居民負責(zé)。改革開放以來，各級地方政府對后者承擔(dān)的責(zé)任更加具體。1987年，中共十三大報告在談到中央和地方關(guān)系時指出，要在保證全國政令統(tǒng)一的前提下，逐步劃清中央和地方的職責(zé)，做到地方的事情地方管，中央的責(zé)任是提出大政方針和進行監(jiān)督。1994年分稅制改革后，中央與地方在財政支出責(zé)任的劃分上更加清楚，地方政府幾乎承擔(dān)起當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展和管理的全部責(zé)任，這既強化了地方政府的責(zé)任，也增加了工作的壓力。 　　

      為了加強政府責(zé)任，各種形式的責(zé)任制度和機制也建立起來，并在法制化和制度化方面逐步完善。在責(zé)任機制建設(shè)方面，政治責(zé)任、行政責(zé)任以及社會責(zé)任都不同程度地得到了發(fā)展。政治責(zé)任機制主要由黨管干部制度和人民代表大會任免干部制度組成。行政責(zé)任主要依靠的是各種法律，其中包括1989年頒布的《行政訴訟法》、1999年的《行政復(fù)議法》、2004年的《行政許可法》、2006年實行的《公務(wù)員法》。社會責(zé)任機制的建設(shè)主要依靠的是公民參與和新聞媒體的監(jiān)督。盡管公民和媒體監(jiān)督受到一定的限制，但在某些問題的解決上更具有力量，在很大程度上彌補了政治責(zé)任機制和行政責(zé)任機制的不足，提高了政府對社會要求的回應(yīng)性，為回應(yīng)性政府向責(zé)任政府轉(zhuǎn)變創(chuàng)造了條件。 　　

      第三，隨著市場體制的完善和社會力量的發(fā)展，政府有意識地把一些責(zé)任交還給和轉(zhuǎn)移給企業(yè)和社會組織。經(jīng)濟領(lǐng)域的改革首先是從放權(quán)給企業(yè)開始的，接著進行了政企分開改革，經(jīng)過20多年的努力，各種產(chǎn)權(quán)類型的企業(yè)已經(jīng)成為市場的主體，基本實現(xiàn)了自主地位。政府在經(jīng)濟發(fā)展中的責(zé)任從參與者向規(guī)則的制訂者和維護者轉(zhuǎn)變。相比較而言，社會組織的發(fā)育和發(fā)展比較緩慢，但它們的出現(xiàn)和強大有效地分擔(dān)了政府“無所不包”的責(zé)任，并且限制了政治力量的過度蔓延。社會組織的發(fā)展集中體現(xiàn)在兩個方面：一是在城市和農(nóng)村分別建立了基層群眾性自治組織；二是公民社會組織不斷發(fā)展。市場經(jīng)濟體制的建立和社會的分化為公民社會組織的發(fā)展提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，而政治體制的改革則為其提供了必要的制度支持。公民社會組織的數(shù)量逐年增加。特別值得注意的是，不僅在各個領(lǐng)域中出現(xiàn)了不同規(guī)模、目標的民間組織，而且一些官方支持的群眾性組織和社會團體也在加快自身的“公民社會化”，以適應(yīng)社會的要求。 　　

      第四，隨著參與全球化程度的加深和國力的增強，政府承擔(dān)起越來越多的國際責(zé)任。在改革開放之初，維護世界和平、實現(xiàn)發(fā)展、反對霸權(quán)、加強與第三世界的團結(jié)是中國政府承擔(dān)國際責(zé)任所堅持的基本原則。這顯然深受冷戰(zhàn)期間形成的國際環(huán)境以及中國所堅持的斗爭意識形態(tài)的影響。冷戰(zhàn)結(jié)束后，特別是隨著中國國家實力的增強，中國在維護世界和平，實現(xiàn)共同發(fā)展這個基本原則下，所承擔(dān)的國際責(zé)任在內(nèi)容、形式、方向及程度等方面都發(fā)生了巨大的變化。2003年“非典”事件直接推動了中國在更多事務(wù)上采取開放與合作的態(tài)度。2005年9月，在聯(lián)合國成立60周年的首腦會議上，胡錦濤提出要建設(shè)共同繁榮的和諧世界，成為負責(zé)任的國家。國際責(zé)任的加強不僅豐富了政府責(zé)任的內(nèi)容，也推動了政府對內(nèi)責(zé)任的實現(xiàn)。在2007年中共十七大報告中，二者的關(guān)系得到了清晰說明。該報告提出，要在政治、經(jīng)濟、文化、安全、環(huán)保等多個方面加強合作，共同解決問題，應(yīng)對挑戰(zhàn)，分享發(fā)展機遇，以實現(xiàn)共同繁榮。 　　

      第五，政府責(zé)任的民主機制不斷完善和強化。這主要表現(xiàn)在三個方面。一是作為政府權(quán)力的制度授予主體——人民代表大會發(fā)揮了更為積極而主動的作用；二是基層民主選舉的推進；三是社會公眾參與政府運行的程度逐步提升。 　　

      過去10多年來，地方人民代表大會及其常委會的法定權(quán)力逐步實效化，并且在某些方面取得了較大的進展。人民代表大會制度的實效性運行除了體現(xiàn)在民眾和官員對人大權(quán)威性認同的加強外，更體現(xiàn)在一些具有創(chuàng)新意義的制度和程序為人大權(quán)力的實現(xiàn)提供了載體。基層民主選舉雖然目前還停留在村民自治和城市居民自治的層次，但是對于實現(xiàn)政府責(zé)任的民主化具有戰(zhàn)略意義。具體來說：一是通過直接選舉，國家把自治的權(quán)力歸還給了村民和城市居民，從而在法理上劃清了國家與社會的邊界。二是通過定期直接選舉，人民的政治權(quán)利意識明確和增強了，民主授權(quán)關(guān)系明確化了。三是在村民委員會選舉的啟發(fā)和推動下，競爭性選舉方式向更大范圍和更高層次擴展。社會公眾是通過參與來加強對政府責(zé)任履行的督促和監(jiān)督的。對于政府來說，一方面，要開放更多公民參與的領(lǐng)域；另一方面，要提供參與的渠道和途徑。社會公眾的參與能力隨著信息技術(shù)的變革得到了實質(zhì)的增強，他們更容易獲得關(guān)于政府行為的信息，也能夠通過多種渠道表達對政府的要求和不滿。熱線電話、網(wǎng)絡(luò)互動(包括利用聊天工具、博客等網(wǎng)絡(luò)信息發(fā)布手段)成為新型的參與方式。中共十七大報告提出，“從各個層次、各個領(lǐng)域擴大公民有序政治參與，最廣泛地動員和組織人民依法管理國家事務(wù)和社會事務(wù)、管理經(jīng)濟和文化事業(yè)。”[6](P28-29) 　　

      第六，行政問責(zé)制度不斷完善。早在1987年，中共十三大報告就提出要建立行政責(zé)任制。此后，制訂了《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》等法律。2003年“非典”事件出現(xiàn)后，整個社會對行政問責(zé)更為關(guān)注。2003年5月出臺的《公共衛(wèi)生突發(fā)條例》針對政府官員提出，不得(授意他人)虛報、瞞報、謊報事件實情。這被看做是問責(zé)制建設(shè)的啟動。隨后，中共中央出臺了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部辭職暫行規(guī)定》，對官員辭職和問責(zé)的內(nèi)涵、情形及追究方式給予了更詳盡的規(guī)定。各地也在完善問責(zé)制方面進行了探索。重慶、長沙、南京等地相繼出臺關(guān)于行政過錯責(zé)任追究的專項規(guī)定。溫家寶在2006年提出，要加快建立以行政首長為重點的行政問責(zé)制度，努力建設(shè)責(zé)任政府。[7] 　　第七，政府內(nèi)部的績效評估機制逐漸建立起來。績效評估機制借鑒了西方國家的經(jīng)驗，首先是在個別地方政府開始的，比如福建、廣東、四川、山西等省的職能部門，廈門、南京、青島、淮南、昆山等地方政府。經(jīng)過近10年的發(fā)展，目前已經(jīng)取得了四個方面的成果：一是對于地方政府進行總體性評估的指標體系在內(nèi)容上更為平衡全面，增添了社會公平、節(jié)約能源、保護環(huán)境、地理生態(tài)和政府創(chuàng)新等方面的指標，適當(dāng)降低了經(jīng)濟增長方面的權(quán)重。二是一些政府職能部門建立了適應(yīng)本部門特色的評估體系和機制。三是評估機制的運行更具有開放性，有了更廣泛的社會參與。四是評估結(jié)果的使用更為合理，放棄了急功近利、不分場合地推行一票否決、末位淘汰等不科學(xué)的做法，注重將評估結(jié)果與干部任用、獎懲和資源配置相銜接。 　　

      三、經(jīng)濟增長與地方政府責(zé)任的“泛經(jīng)濟化” 　　

      地方政府是政府責(zé)任的重要承擔(dān)者。從改革一開始，鄧小平就提出要下放權(quán)力，解決權(quán)力過于集中的體制弊病。[8](P321)在中央—地方關(guān)系上，首先要使地方政府成為具有自身利益的主體。這種改變是從中央與地方的財政“分家”開始的。這種被稱為“行政性分權(quán)”的財政體制改革按照行政隸屬關(guān)系，把國有企業(yè)的利潤和企業(yè)所得稅規(guī)定為所屬政府預(yù)算的固定收入。這項改革使地方政府有了自己可以控制的收入來源，成為獨立的利益主體，激發(fā)了它們增加政府收入的積極性，在激勵機制上推動了政府責(zé)任重點向經(jīng)濟建設(shè)的轉(zhuǎn)變。 　　

      除了要承擔(dān)經(jīng)濟增長這個中心任務(wù)外，各級地方政府也承擔(dān)起越來越多的社會經(jīng)濟管理任務(wù)，更重要的是，這些轉(zhuǎn)移的責(zé)任得到了法律或政策的明確支持。比較典型的是關(guān)于九年制義務(wù)教育的負責(zé)權(quán)。具體來說，新增加的責(zé)任主要有五個來源：(1)中央下放了部分管理權(quán)，如計劃管理權(quán)、不定期的固定資產(chǎn)投資權(quán)和城鄉(xiāng)建設(shè)權(quán)。(2)中央提出的要求。中央的要求大致包括兩類：一類是具體的現(xiàn)代化目標，如義務(wù)教育、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、醫(yī)療等[9]；另一類是臨時性任務(wù)，根據(jù)不同年份出現(xiàn)的不同問題，對地方提出要求，如防災(zāi)、預(yù)防傳染病等。(3)上級職能部門把自己承擔(dān)的責(zé)任和任務(wù)細化，下放給下級部門，并利用評選“先進”等形式來強化這些任務(wù)的完成。(4)上級下放給企業(yè)的管理權(quán)，尤其是把一些虧損企業(yè)下放給下級政府管理，不僅增加了后者的經(jīng)濟管理職能，而且也使其負擔(dān)起解決下崗職工等社會職能。(5)除了上級對下級的要求增多外，地方社會經(jīng)濟的快速發(fā)展也對當(dāng)?shù)卣岢隽烁嘁?，如解決城市化和工業(yè)化帶來的問題。當(dāng)?shù)孛癖妼φ囊笠苍诟淖?。他們不僅需要政府提供與其他地區(qū)一樣的福利，比如快速的經(jīng)濟發(fā)展，良好的基礎(chǔ)設(shè)施，穩(wěn)定的社會安全，充分的就業(yè)，而且隨著法律意識和民主意識的增強，會對政府行為提出質(zhì)疑，甚至把政府告上法庭。 　　

      由于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展水平無法提供足夠的稅收來源，中央財政的轉(zhuǎn)移支付體系還不完備，社會自我管理能力不足，地方政府陷入維持經(jīng)濟增長與完成社會管理服務(wù)任務(wù)的雙重壓力之下。這種壓力在20世紀90年代初期明顯化，1994年分稅制改革后，也沒有得到緩解，地方財政壓力反而有所加重。 　　

      在雙重壓力下，地方政府的唯一選擇就是不惜代價地加快經(jīng)濟的增長，用各種手段來提高財政收入。地方政府承擔(dān)的各項工作都緊密圍繞著經(jīng)濟增長和稅收增長這個中心，甚至要為其“讓路”，政府責(zé)任的內(nèi)容出現(xiàn)“泛經(jīng)濟化”傾向。這具體表現(xiàn)為以下四個方面： 　　

      首先，招商引資成為各級地方政府的中心工作。20世紀90年代以來，一些中小型國有企業(yè)經(jīng)營效益不斷下降，國有企業(yè)已經(jīng)不再是當(dāng)?shù)卣闹饕斦碓?，甚至成為財政和就業(yè)的“負擔(dān)”，地方政府必須尋求新的經(jīng)濟來源，招商引資是必然的選擇。當(dāng)然，這種選擇也得到了中央政府的鼓勵。 　　

      為了吸引投資，各地都采取各種措施，加劇了地方政府之間的競爭。在初期，各地政府主要是通過改善基礎(chǔ)設(shè)施，為投資者創(chuàng)造良好的硬件環(huán)境來吸引投資。隨著各地基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，政策優(yōu)惠、服務(wù)水平等投資軟環(huán)境建設(shè)變得更加突出。地方政府通過減免稅收、減少審批環(huán)節(jié)、承諾各種優(yōu)惠性保護等方式，積極爭取投資。 　　

      2002年，中國加入WTO后，盡管許多政策優(yōu)惠權(quán)被取消了，但是如何給投資者提供更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)仍然是各地政府競爭的主要領(lǐng)域。目前，無論對于發(fā)達地區(qū)還是發(fā)展中地區(qū)，獲得新的投資依然是實現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長或者經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的主要途徑，因此對投資的競爭更加激烈。許多地方提出要“全民招商”，建立“親商”政府。 　　

      外來投資在推動各地經(jīng)濟發(fā)展，特別是推動政府職能轉(zhuǎn)變方面起到了積極作用。這尤其體現(xiàn)在政府審批制度改革和政府將企業(yè)管理中的一些方法引入政府管理方面。政府干預(yù)經(jīng)濟的權(quán)力受到了明顯約束，管理效率得到提高。但是，由于對資本的過度倚重，地方政府的責(zé)任機制發(fā)生扭曲，對資本的責(zé)任壓倒了對上級和民眾的責(zé)任。部分地方政府冒著違反上級政策，侵害當(dāng)?shù)孛癖娎娴奈ｋU，對資本的要求大開綠燈，甚至放縱一些明顯的違法行為。而部分地方官員為了個人利益，利用掌握的權(quán)力與某些投資者進行權(quán)錢交易，達成利益勾結(jié)關(guān)系，導(dǎo)致一些職能部門行為的扭曲，嚴重削弱了其公共管理者身份。 　　

      其次，通過增加預(yù)算外收入來增強政府的財政能力。1984年以來，中央政府頒布了一系列允許地方政府及其附屬機構(gòu)和事業(yè)部門收費的規(guī)定。于是，預(yù)算外資金急劇膨脹。[10]1994年的分稅制改革，雖然劃清了中央與省的收入，但省以下各級政府的收入并沒有明確劃分，預(yù)算外收入依然在地方政府收入中占據(jù)很大比重。預(yù)算外資金的膨脹是在國家財力緊張以及預(yù)算過程缺乏嚴格約束的情況下出現(xiàn)的，反映了經(jīng)濟建設(shè)速度過快以及預(yù)算管理滯后的客觀現(xiàn)實。其影響是雙重的：在積極方面，它為地方政府改善本地區(qū)環(huán)境提供了激勵，從而避免了在其他轉(zhuǎn)軌國家中出現(xiàn)的財力下降導(dǎo)致的公共基礎(chǔ)設(shè)施退化和社會服務(wù)質(zhì)量的下降。[11]在消極方面，收費項目的泛濫沖擊了正規(guī)的預(yù)算體系，軟化了各級政府的預(yù)算約束，誘導(dǎo)各個部門更傾向于“費”而非“稅”，強化了部門利益，為個人濫用權(quán)力提供了機會。 　　

      第三，把政府應(yīng)該承擔(dān)的一些公共服務(wù)市場化。我國政府公共支出的大部分是由省以下的各級政府承擔(dān)的，后者尤其在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面承擔(dān)著主要責(zé)任。[12]教育和衛(wèi)生保健的公共服務(wù)是由縣級以及縣級以下各級地方政府承擔(dān)的，而社會保障之類的公共服務(wù)則歸省級和地市級政府負責(zé)。[13](P15)由于財力限制，地方政府無法完成這些責(zé)任，必須調(diào)整服務(wù)提供的方式以及對服務(wù)機構(gòu)管理的方式。正在興起的私人資本和市場機制就成為各級地方政府所依靠的對象。在一般意義上，這種“市場化”趨勢可以被看做是當(dāng)時國際范圍內(nèi)“新公共管理運動”的組成部分。盡管公共服務(wù)“市場化”在一定程度上緩解了地方政府的財政壓力，調(diào)動了私人資本來參與地方公共服務(wù)建設(shè)，并且在某些領(lǐng)域取得了良好的效果(比如基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面)，但從總體上看，“市場化”侵蝕了公共服務(wù)組織的性質(zhì)，從根本上說，并沒有分擔(dān)政府的責(zé)任，反而破壞了政府應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。這正是進入新世紀后，“看病難”、“入學(xué)難”等民生問題成為社會關(guān)注的焦點的重要原因。 　　

      第四，地方政府激勵機制的“經(jīng)濟化”。1978年開始的改革開放，一個重要舉措就是對地方的放權(quán)讓利，而放權(quán)讓利的實質(zhì)是中央在承認地方作為一級利益主體的合法地位的同時，把一定范圍的權(quán)利還給地方。這樣，在原來的“忠誠/命令”式激勵機制的基礎(chǔ)上形成了地方政府運行的新激勵機制——“忠誠/政績”式機制。“忠誠/政績”式激勵機制的出現(xiàn)反映了中國整體制度目標的轉(zhuǎn)變——經(jīng)濟工作代替階級斗爭成了新的工作中心。這種新型的激勵機制表現(xiàn)出三個特點：一是沒有脫離原來的“忠誠”機制，保持了黨對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的認同是對各級政府行為的最高肯定和合法性依據(jù)；二是“政績優(yōu)先”替代了“服從第一”，對地方各級政府的評價側(cè)重于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟增長和社會發(fā)展，而經(jīng)濟增長又成為評價的核心指標；三是對各級政府的評價建立起一些定量的指標，依照這些指標給予獎罰，而經(jīng)濟獎勵成為各級政府最經(jīng)常運用的手段。 　　

      四、治理風(fēng)險與政府責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化” 　　

      改革開放的進程也是中國社會全方位快速轉(zhuǎn)型的過程。在這個過程中，政府治理面臨著越來越多的風(fēng)險。社會經(jīng)濟發(fā)展以及制度改革過程中不斷增加的風(fēng)險迫使各級政府必須找到一種普遍性的責(zé)任實現(xiàn)機制。而責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”就成為各級政府，尤其是上級政府督促下級政府履行責(zé)任、服從命令和要求的選擇。 　　

      責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”指的是上級政府，特別是中央政府和各級黨委，將某些重要任務(wù)明確為“政治任務(wù)”，要求下級政府以及職能部門全力完成，并相應(yīng)地給予政治上的激勵和懲罰(主要是職位上的變化)。責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”與政府責(zé)任內(nèi)容的“泛經(jīng)濟化”并不矛盾。前者強調(diào)的是上級政府督促下級政府完成重要責(zé)任的手段和措施；而后者強調(diào)的是地方各級政府所承擔(dān)的責(zé)任是圍繞經(jīng)濟建設(shè)展開的。在政府責(zé)任履行過程中，二者是密切相連的。一方面，之所以所有責(zé)任都圍繞經(jīng)濟建設(shè)展開，就是因為經(jīng)濟建設(shè)在改革開放之后被確定為政治路線，是最大的政治；②另一方面，上級政府用“政治化”的機制來推動完成責(zé)任的目的，都是為了保證經(jīng)濟建設(shè)的順利進行。這樣就形成了責(zé)任內(nèi)容的“泛經(jīng)濟化”和責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”的有效結(jié)合。責(zé)任實現(xiàn)機制“泛政治化”的根本出發(fā)點是實現(xiàn)上級設(shè)定的具體任務(wù)。這具體表現(xiàn)為：(1)通過把某些任務(wù)變成“政治任務(wù)”，提高了它們在各級政府所承擔(dān)的諸多責(zé)任中的地位，突出了它們的重要性。(2)當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變成“政治任務(wù)”后，有關(guān)政府或職能部門就會調(diào)整資源和人員的分配方案，把資源和人員向這些任務(wù)傾斜，以保障它們的實現(xiàn)。(3)當(dāng)這些任務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;政治任務(wù)”后，來自下級或職能部門的抵觸或不執(zhí)行行為會得到一定程度的控制，以實現(xiàn)政令的統(tǒng)一。(4)對于確定“政治任務(wù)”的上級政府，尤其是中央政府來說，這展現(xiàn)了它們對問題的高度重視，有利于維護和改善它們在社會公眾中的形象，提高合法性。被升級為“政治任務(wù)”的政府責(zé)任是隨著中央政府的發(fā)展戰(zhàn)略調(diào)整和面臨的突出問題的變化而調(diào)整和豐富的。改革開放初期，發(fā)展經(jīng)濟因為是工作中心而成為各級政府必須完成的首要“政治任務(wù)”。1992年鄧小平南方講話之后，發(fā)展市場經(jīng)濟成為整個國家制度建設(shè)的目標，這項任務(wù)的政治地位也得到了進一步鞏固。 　　

      除了經(jīng)濟增長任務(wù)外，政府對其他重要任務(wù)也采取了這種責(zé)任實現(xiàn)機制。首先是社會穩(wěn)定責(zé)任。當(dāng)社會不穩(wěn)定因素隨著經(jīng)濟的發(fā)展而增多的時候，社會穩(wěn)定也成為各級政府必須完成的“政治任務(wù)”。①在實現(xiàn)社會穩(wěn)定這個“政治任務(wù)”的基礎(chǔ)上，不斷增加新的具體任務(wù)，如社會治安、信訪事件、物價變動、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護等，都是各級政府必須承擔(dān)起來的具有“高度政治性”的責(zé)任。 　　

      除了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定這兩個根本的“政治任務(wù)”外，還有其他一些被提到“政治高度”的任務(wù)，如計劃生育控制。中央政府和各級地方政府還會根據(jù)不同時期的工作重點，來增加新的“政治任務(wù)”。 　　

      當(dāng)某項任務(wù)具有“政治性”后，就會采取特定的責(zé)任實現(xiàn)機制。這個機制主要包括兩個部分：完成過程采取“一把手”工程方式；獎懲采取“一票否決”。所謂“一把手”工程，指的是各級政府或職能部門的行政首長(俗稱“一把手”)要對上級確定的任務(wù)負首要責(zé)任，親自參與和管理。“一把手”可以利用行政權(quán)力來調(diào)動資源和人力來保證任務(wù)的完成。所謂“一票否決”，指的是承擔(dān)具體任務(wù)的單位和單位負責(zé)人在每年的績效評估中，要根據(jù)該任務(wù)的完成情況來決定它/他/她全年工作的最終評價。一旦沒有完成這項具有高度“政治性”的任務(wù)，就無法參加全年各個方面的先進評選。當(dāng)然，并不是所有實行“一票否決”獎懲方式的任務(wù)都是“一把手”工程。目前，一個特別值得重視的現(xiàn)象是，現(xiàn)在有越來越多的政府責(zé)任在考評時實行“一票否決”，如文物保護、安全生產(chǎn)、衛(wèi)生考核、廣告違法、節(jié)能減排。“一票否決”不僅用于政府內(nèi)部，還運用于政府對企業(yè)、事業(yè)單位的評價。比如有的地方就規(guī)定，在環(huán)保方面，凡未達要求的企業(yè)將取消市級各類先進評選，企業(yè)負責(zé)人也不得評勞模之類的榮譽稱號。在“一把手”責(zé)任和“一票否決”機制的推動下，各級地方政府及政府部門在某些“政治性”任務(wù)上承擔(dān)了“無限責(zé)任”。 　　

      盡管許多地方官員對于“一票否決”的獎懲方式抱有一定的不滿，學(xué)者也將其作為“壓力型”體制的典型特征，并分析了其產(chǎn)生的危害[14][15]，但是經(jīng)過近30年的改革，這種督促責(zé)任完成的手段和方式并沒有消失，反而有強化的趨勢，成為各級地方政府以及政府職能部門貫徹命令、完成任務(wù)最“有效”的手段和方式，甚至被當(dāng)做是實現(xiàn)執(zhí)行力的一項制度。[16]因此，有必要認真分析政府責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”產(chǎn)生的原因和產(chǎn)生的多重影響。 　　

      政府責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”是現(xiàn)有體制面對不斷增加的責(zé)任的必然選擇。有三個主要原因推動了其發(fā)展。 　　

      首先，資源配置的集中體制為責(zé)任機制的“泛政治化”提供了制度環(huán)境。盡管下放權(quán)力和發(fā)展市場體制在很大程度上改變了原來高度集中的資源配置體制，但是中國在政府體制上依然采取的是集中制。一方面，在政府各個層級之間的關(guān)系上，下級要服從上級，地方要服從中央。包括中央政府在內(nèi)的上級政府控制下級發(fā)展所需要的許多資源。除了資金外，更重要的是對下級行為的批準和認可權(quán)，即合法性的賦予權(quán)。另一方面，在政府各個職能部門內(nèi)部，實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的首長負責(zé)制，行政首長具有掌握部門資源的實際權(quán)力。因此，使他們對某些任務(wù)給予重視，并且親歷親為，這必然會帶動部門資源的調(diào)整。 　　

      其次，黨管干部原則為某些責(zé)任升級為“政治責(zé)任”提供了轉(zhuǎn)化機制。黨管干部的原則要求各級官員首先要服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行黨的命令。該原則在實行中采取的也是集中管理的方式，管理干部的權(quán)限是向上集中的。1984年7月，中共中央組織部頒發(fā)了《關(guān)于修訂中共中央管理干部職務(wù)名稱表的通知》，改變下管兩級的做法，規(guī)定干部管理權(quán)限是下管一級。這種改變使地方的干部人事管理權(quán)限得到加強，但中央仍然負責(zé)對省一級地方黨政一把手的任命和推薦，掌握著對地方領(lǐng)導(dǎo)的控制權(quán)。同時，地方政府對于自己的直接下級干部有了更大的管理權(quán)。這不僅密切了直接上下級之間的關(guān)系，而且加強了上級對直接下級的控制。在現(xiàn)有體制下，黨的領(lǐng)導(dǎo)首先是政治領(lǐng)導(dǎo)，因此，上級政府很容易借助黨的組織體系來把某些重要任務(wù)提升為“政治性”工作，以對負責(zé)人職位的改變作為督促完成的手段。 　　

      最后，地方和部門利益的強化也迫使上級部門不斷強化責(zé)任機制的“泛政治化”，以保證政令的推行。改革開放以來，在地方政府以及各職能部門工作積極性提高的同時，它們的自身利益也形成了，并且不斷得到鞏固，出現(xiàn)了“部門職權(quán)利益化”、“部門權(quán)力個人化”以及“部門利益法定化”的傾向和現(xiàn)象。1999年《中共中央、國務(wù)院關(guān)于地方政府機構(gòu)改革的意見》就尖銳指出，“政府部門管理體制不適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟的要求，部門權(quán)力利益化的傾向，造成一些部門、地區(qū)、行業(yè)之間的分割和封鎖，加劇了部門、行業(yè)和地方的保護主義”。地方和部門利益的強化嚴重干擾了政令的統(tǒng)一，在某些領(lǐng)域非常突出。2005年《政府工作報告》提出要提高政府的執(zhí)行力。2006年，溫家寶提出，要“提高行政效能，增強政府執(zhí)行力和公信力”。他批評說，在一些地方和部門存在兩個突出問題：一是政令不暢，執(zhí)行不力。二是違法違規(guī)，失信于民。[17] 　　

      毫無疑問，在一種快速變化的環(huán)境中，責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”突出了政府要承擔(dān)的主要責(zé)任，推動了一些重要問題和難題的有效解決，保證了政府責(zé)任的基本實現(xiàn)。這是改革開放以來，各級政府能夠及時回應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展需要的重要原因。尤其是當(dāng)改革遇到各種困難的時候，把要解決的問題提高到“政治高度”及時有效地消除了抵制，確保了整個國家重要戰(zhàn)略的推行。 　　

      但是，通過層層施加壓力來推動政府責(zé)任的實現(xiàn)畢竟不能成為一個國家的政府實現(xiàn)責(zé)任的常態(tài)。更重要的是，這種“泛政治化”還帶來多種負面影響，在實現(xiàn)下級對上級命令服從的同時，削弱了政府的公信力。五種負面影響最為突出。一是各地出現(xiàn)的不同形式的“政績工程”。這些工程大部分屬于“一把手工程”，對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟造成了災(zāi)難性的破壞。二是作為第一責(zé)任者的“一把手”的權(quán)力被放大。在集中體制下，“一把手”掌握著資源調(diào)配、人事任免等諸多權(quán)力，同時又是本單位的第一責(zé)任者。由于制度的不健全，一把手為了保證責(zé)任的完成，往往會過度動員行政權(quán)力來督促下屬。更重要的是，在用人方面，也盡可能使用自己信任的人，并用“不講政治”的理由來打擊那些提出異議的人，從而很容易形成“庇護—附庸”特征的關(guān)系網(wǎng)，“一把手”的權(quán)力被放大了，因此也更容易腐敗。三是行政行為的暴力化。行政行為的暴力化通常是在三種情況下產(chǎn)生的：第一種是上級交付的任務(wù)超出了執(zhí)行者的能力，誘使后者借助強制性手段來執(zhí)行。第二種是職能部門濫用自己的執(zhí)法權(quán)力?，F(xiàn)在許多部門都建立了自己的專門執(zhí)法隊伍，著裝統(tǒng)一，以提高執(zhí)法的權(quán)威性。這雖然有助于行政執(zhí)法的力度，但也為一些人濫用權(quán)力提供了支持。第三種是完全個人化。一些人為了自己的利益，借助公共權(quán)力的權(quán)威性來達到自己的目的。典型的是一些領(lǐng)導(dǎo)所追求的“政績工程”。[18]四是政府責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”擠壓了其他責(zé)任機制的發(fā)展和完善，導(dǎo)致了責(zé)任體系的失衡。許多地方政府在完成責(zé)任的時候，首先考慮的是在政治上是否“正確”，而不是是否遵守了法律。為了完成上級交付的任務(wù)，一些地方政府不惜動用各種手段，其行動破壞了基本的道德規(guī)范和法律。五是政府責(zé)任實現(xiàn)機制的“泛政治化”誘使一些政府部門和官員采取各種方式來逃避責(zé)任。在“泛政治化”的責(zé)任實現(xiàn)機制中，要使下級部門和官員完成任務(wù)，依靠的是行政命令和政治覺悟。但是，行政命令的監(jiān)督成本很高，政治覺悟又是一種“軟約束”。因此，在層層施壓的條件下，下級部門和官員必然會采取各種方式來逃避責(zé)任。常用的方式有兩種。一種是利用信息的收集和整理權(quán)，虛報數(shù)字來應(yīng)付上級部門的考核；[19]另一種是利用規(guī)則和文件的制訂權(quán)來改變自己與責(zé)任對象的關(guān)系，盡量把自己要承擔(dān)的責(zé)任推卸給責(zé)任對象。這樣一方面實現(xiàn)了形式上的“依法行政”，另一方面也強化了自己掌握的權(quán)力。五、結(jié)論：從回應(yīng)性政府走向責(zé)任政府經(jīng)過30年的改革，中國政府責(zé)任無論在內(nèi)容、實現(xiàn)機制，還是在政府履責(zé)能力、責(zé)任完成質(zhì)量等方面都取得了巨大進步，比較好地滿足了社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，具有較高的回應(yīng)性?；貞?yīng)性的提高是走向責(zé)任政府的必要條件。 　　

      中國的政府責(zé)任體系具有以下基本特點：(1)政府責(zé)任的承擔(dān)主體不僅有多層次性，還有多樣性。從中央到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，各級政府是實現(xiàn)政府責(zé)任的基本主體，此外，黨的組織、群眾性組織、基層自治組織等具有公共管理權(quán)力和責(zé)任的組織也是政府責(zé)任的承擔(dān)者，它們不僅支持著政府的行為，也在某些方面和領(lǐng)域中替代政府履行公共責(zé)任。(2)政府責(zé)任內(nèi)容在調(diào)整的過程中不斷完善。社會主義市場經(jīng)濟體制的建立、社會結(jié)構(gòu)的多元化以及中國融入全球化進程的步伐是決定政府責(zé)任內(nèi)容調(diào)整的三個主要力量。在調(diào)整的過程中，政府所承擔(dān)的首要責(zé)任逐漸從經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)向公共服務(wù)和維護社會公平正義，并且增添了國際維度。(3)政府責(zé)任的實現(xiàn)機制基本完備。選舉、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督等制度不斷發(fā)展完善，共同構(gòu)成了政府責(zé)任的實現(xiàn)機制。(4)政府責(zé)任的實現(xiàn)具有動員性。一方面，從中央到地方，各級政府所承擔(dān)的責(zé)任具有高度一致性，另一方面，上級政府擁有足夠的權(quán)威和資源來推動下級政府履行責(zé)任。因此，一旦某項責(zé)任受到上級重視，就會成為政治任務(wù)，得到所有政府部門的服從。 　　

      盡管中國政府承擔(dān)起越來越多的責(zé)任，具有了高度回應(yīng)性，但是從回應(yīng)性政府轉(zhuǎn)向責(zé)任政府還有一定的距離。目前，責(zé)任政府面臨著四個方面的挑戰(zhàn)：首先，政府承擔(dān)的責(zé)任在結(jié)構(gòu)上不平衡，經(jīng)濟發(fā)展責(zé)任壓倒了其他責(zé)任，為政府濫用行政權(quán)力以及過度干預(yù)市場經(jīng)濟的運行提供了條件。其次，政府各層級之間在責(zé)任分工和責(zé)任能力建設(shè)方面存在著嚴重的不對稱。政府層級越低，掌握的資源越少，能力越不足，但承擔(dān)的責(zé)任越多。這種不對稱不僅導(dǎo)致了上級政府或部門頻繁運用“政治手段”來推動和督促下級的工作，保證政令的暢通，更為后者逃避“無限”責(zé)任提供了借口。再次，在政府責(zé)任體系建設(shè)中，以選舉為基本機制的政府民主責(zé)任建設(shè)落后于以行政命令和政治命令為基本機制的政府行政責(zé)任和政治責(zé)任建設(shè)，從而使政府在實現(xiàn)責(zé)任時更重視對上級負責(zé)，忽視對社會公眾負責(zé)。最后，各個部門在共同完成政府基本責(zé)任上缺乏制度化的協(xié)調(diào)機制，部門利益嚴重，相互推卸責(zé)任，影響了整體政府的建設(shè)。 　　

      2006年，溫家寶總理明確提出要建設(shè)責(zé)任政府。[20]要使回應(yīng)性政府轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府，應(yīng)該按照理性化和民主化的方向推動政府改革。理性化指的是政府承擔(dān)的責(zé)任更為合理，責(zé)任實現(xiàn)機制進一步完善，政府行動的效率和效果有了明顯改善；民主化指的是政府的民主責(zé)任機制和社會責(zé)任機制要逐步加強。理性化與民主化是互為依靠的。缺乏民主化，回應(yīng)性政府就無法從制度意義上轉(zhuǎn)變?yōu)樨?zé)任政府；沒有理性化，政府就沒有能力完成其應(yīng)盡的責(zé)任。 　　

      要實現(xiàn)從回應(yīng)性政府向責(zé)任政府的轉(zhuǎn)變，應(yīng)從以下幾個方面著手進行：首先，要進一步轉(zhuǎn)變政府職能，調(diào)整政府責(zé)任內(nèi)容，明確政府與市場、公民社會所承擔(dān)的不同責(zé)任。第二，要加強民主責(zé)任機制建設(shè)。除了要繼續(xù)推動基層選舉和加強人民代表大會的作用外，還要創(chuàng)造更好的條件支持社會公眾對政府運行的參與和監(jiān)督，使民主責(zé)任機制獲得更為穩(wěn)固的社會條件支持。第三，要通過財政體制改革等措施來改變政府責(zé)任與資源能力不對稱的局面，使各級地方政府之間不僅有明確的責(zé)任劃分，更要有合理的資源保障。第四，加強行政問責(zé)、司法監(jiān)督以及輿論監(jiān)督，提高政府責(zé)任實現(xiàn)機制的系統(tǒng)性和平衡性，建設(shè)整體政府。第五，要加強政府官員責(zé)任意識和履責(zé)能力的培養(yǎng)。各級官員是政府責(zé)任的具體實現(xiàn)者，要通過各種形式的培訓(xùn)提高他們的能力，加強其對社會負責(zé)的意識，從而保證政府責(zé)任的實現(xiàn)。 　　

（作者單位：中央編譯局）