湖北省教育考試院

楊雪冬

      政治天然就是“文明的”，但又需要不斷進(jìn)行著“文明化”的訓(xùn)練和規(guī)范。之所以如此，一方面在于政治是人類(lèi)區(qū)別于其他物種的文明活動(dòng)之一，是為了實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而協(xié)調(diào)關(guān)系、組織集體行動(dòng)的行為；另一方面，政治是圍繞權(quán)力運(yùn)行的，而權(quán)力是容易腐敗和被濫用的，蛻化為威脅性力量，傷害或破壞人類(lèi)的文明生活。因此，權(quán)力必須受到約束和規(guī)范，不斷被馴化和“文明化”。 　　

      近代以來(lái)，尤其是現(xiàn)代國(guó)家的出現(xiàn)，給政治權(quán)力的使用提供了迄今為止最為系統(tǒng)完整的制度形式，國(guó)家不僅成為施用政治權(quán)力的基本單位，而且也是各種社會(huì)主體行動(dòng)的制度平臺(tái)和框架。在這個(gè)意義上，現(xiàn)代政治的文明化實(shí)質(zhì)上就是現(xiàn)代國(guó)家的“文明化”，即現(xiàn)代國(guó)家要按照人民的意愿來(lái)使用權(quán)力，以滿(mǎn)足他們的要求，并獲得存在和持續(xù)的合法性。因此，以限制政治權(quán)力為核心的“憲政”是現(xiàn)代國(guó)家“文明化”的重要內(nèi)容，并且也成為現(xiàn)代政治文明的主要體現(xiàn)形式。更為重要的是，限制權(quán)力的方式和措施也隨著國(guó)家活動(dòng)范圍和干預(yù)領(lǐng)域的增加而不斷豐富，并逐步制度化，從憲法逐步擴(kuò)展到政府結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)、公民社會(huì)建設(shè)等諸多方面，形成了以法律制約權(quán)力、以權(quán)力制約權(quán)力、以社會(huì)制約權(quán)力，以權(quán)利制約權(quán)力的復(fù)合憲政格局。盡管限制權(quán)力是每個(gè)國(guó)家面臨的共同問(wèn)題，許多制度規(guī)定和政策措施具有趨同性，但是由于國(guó)家背景的不同而在制度結(jié)構(gòu)、限制的范圍和程度等方面依然有所差別，這就使得憲政建設(shè)在各國(guó)呈現(xiàn)出不同的進(jìn)路和形式，也在一定程度上造成了現(xiàn)代政治文明的多樣性。政治文明的多樣性并不排斥各國(guó)憲政建設(shè)相互學(xué)習(xí)的可能性，反而證明了各國(guó)相互學(xué)習(xí)的必要性。 　　

      本文分為四個(gè)部分。第一部分討論為什么政治文明建設(shè)需要對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行制約；第二部分分析現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)的過(guò)程中，憲政是如何發(fā)展和拓展的，提出憲政是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容；第三部分討論一些發(fā)展中國(guó)家在實(shí)行民主化之后，憲政建設(shè)與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展績(jī)效的關(guān)系，認(rèn)為憲政文明建設(shè)不僅是立憲的過(guò)程，還是在國(guó)家和社會(huì)兩個(gè)領(lǐng)域中實(shí)踐憲法精神的過(guò)程；第四部分結(jié)論簡(jiǎn)要總結(jié)中國(guó)當(dāng)代憲政文明建設(shè)的進(jìn)程和經(jīng)驗(yàn)，并提出中國(guó)的憲政建設(shè)應(yīng)該包括國(guó)家憲政化、政黨憲政化以及社會(huì)憲政化三項(xiàng)內(nèi)容，三者要同步進(jìn)行，相互支持。 　　

      一、公共權(quán)力、權(quán)力制約與政治文明 　　

      公共權(quán)力對(duì)于人類(lèi)社會(huì)的意義及其潛在的破壞性，無(wú)論在規(guī)范意義上還是在實(shí)證意義上都得到了充分的證明。公共權(quán)力有兩層含義：滿(mǎn)足公共需要的權(quán)力；公共同意所產(chǎn)生的權(quán)力。然而，無(wú)論權(quán)力是否來(lái)自公眾的明確承認(rèn)或同意，都必須在一定程度上滿(mǎn)足公眾的需要，否則公共權(quán)力就失去丁存在的前提。正如馬克思所說(shuō)，即使在“專(zhuān)制國(guó)家中”，政府的作用之一也要“執(zhí)行由一切社會(huì)的性質(zhì)產(chǎn)生的各種公共事務(wù)”①。因此，公共權(quán)力存在和延續(xù)的底線是滿(mǎn)足社會(huì)政治共同體的需要，維護(hù)后者的存在。公共同意則是現(xiàn)代公共權(quán)力的形式特征，是“人民主權(quán)原則”的體現(xiàn)。即便是經(jīng)過(guò)公共授權(quán)產(chǎn)生的權(quán)力，也需要滿(mǎn)足公共的需要，否則就失去了理由。 　　

      至于政治，就是圍繞公共權(quán)力的產(chǎn)生、運(yùn)用、制約和維持而形成的一系列活動(dòng)。因此，公共權(quán)力的意義實(shí)質(zhì)上也是政治的意義。對(duì)于政治的意義，中西主流思想家都給予了高度的評(píng)價(jià)，認(rèn)為政治是實(shí)現(xiàn)社會(huì)共同體的共同目標(biāo)或共同的善的活動(dòng)?？鬃诱f(shuō)，“政者，正也”②，“子為政，焉用殺？子欲善，而民善矣！”③。在儒家那里，政治是實(shí)現(xiàn)善的一種方式。古希臘的柏拉圖、亞里士多德認(rèn)為，人是天生的政治動(dòng)物，政治是實(shí)現(xiàn)至善的事業(yè)。亞氏說(shuō)：“政治學(xué)術(shù)本來(lái)是一切學(xué)術(shù)中最重要的學(xué)術(shù)，其終極（目的）正是為大家所最重視的善德，也就是人間的至善。政治學(xué)上的善就是‘正義’，正義以公共利益為依歸。”④這些原典性判斷在后來(lái)者那里得到了進(jìn)一步的豐富，并且隨著政治生活的復(fù)雜化而有了更加明確的判斷。尤其重要的是，古希臘思想經(jīng)過(guò)近代學(xué)者的發(fā)展，成為現(xiàn)代政治運(yùn)行的基礎(chǔ)理念，演生出規(guī)范政治權(quán)力運(yùn)行的各種原則和制度，并隨著現(xiàn)代化進(jìn)程擴(kuò)散到各個(gè)國(guó)家，成為了現(xiàn)代性的重要內(nèi)容。 　　

      公共權(quán)力作為政治生活運(yùn)轉(zhuǎn)的核心，其意義來(lái)自人類(lèi)生存與發(fā)展的需要，這集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，公共權(quán)力的產(chǎn)生和再生產(chǎn)是人類(lèi)生存的需要。盡管霍布斯“叢林”狀態(tài)是理論假想，但反映了初民所處的艱難生存環(huán)境。面對(duì)各種風(fēng)險(xiǎn)和危險(xiǎn)，人們必須團(tuán)結(jié)起來(lái)，把個(gè)人權(quán)利轉(zhuǎn)移出來(lái)，形成公共權(quán)力，以動(dòng)員和分配有限的資源，確保整個(gè)群體存在下去。即便在現(xiàn)代社會(huì)，物質(zhì)財(cái)富的豐富和個(gè)人能力的提高也難以取消公共權(quán)力。因?yàn)樵S多問(wèn)題是無(wú)法依靠個(gè)人或小群體來(lái)單獨(dú)解決的，必須通過(guò)公共權(quán)力來(lái)加以協(xié)調(diào)，以調(diào)和各種利益關(guān)系，形成有效的集體行動(dòng)。尤其是大量的人為風(fēng)險(xiǎn)具有明顯的跨地域、跨人群、跨國(guó)界的特征，更需要公共權(quán)力發(fā)揮作用。其次，公共權(quán)力的存在和運(yùn)轉(zhuǎn)是人類(lèi)發(fā)展的需要。人類(lèi)的發(fā)展從根本上說(shuō)就是個(gè)人的全面發(fā)展。公共權(quán)力的存在和運(yùn)行為個(gè)人的發(fā)展提供了必要的制度保障和物質(zhì)基礎(chǔ)。一方面，公共權(quán)力通過(guò)各種制度規(guī)則的設(shè)計(jì)保障了個(gè)人的權(quán)利；另一方面公共權(quán)力通過(guò)資源的重新配置和再分配，為個(gè)人發(fā)展提供了必需的公共品，而這些公共品是私人或市場(chǎng)無(wú)法提供的。聯(lián)合國(guó)制訂的人類(lèi)發(fā)展指數(shù)實(shí)際上衡量的是公共權(quán)力提供的公平水平，包括了健康、教育和體面的生活三項(xiàng)內(nèi)容。雖然這三項(xiàng)指標(biāo)的提升需要得到社會(huì)各個(gè)方面的支持，但公共權(quán)力無(wú)疑是其中的主導(dǎo)力量。再次，公共權(quán)力的運(yùn)行滿(mǎn)足著人類(lèi)的社會(huì)性和參與性要求。參與公共權(quán)力的運(yùn)行既滿(mǎn)足了人的社會(huì)政治需要，也有助于培養(yǎng)人的公共意義與合作精神。人的需求是多樣性的，并且具有層次性，社會(huì)政治參與相比于物質(zhì)滿(mǎn)足來(lái)說(shuō)，是更高層次的需求。通過(guò)集會(huì)、投票、建議、結(jié)社、抗議等多種活動(dòng)形式，個(gè)人或團(tuán)體參與到公共權(quán)力的產(chǎn)生和運(yùn)行過(guò)程中，不僅熟悉和了解了政治生活，增強(qiáng)了相互的認(rèn)同，培養(yǎng)了政治能力，從而也更容易達(dá)成了合作。更為重要的是，公共權(quán)力作為社會(huì)利益關(guān)系的平衡器，是解決各種社會(huì)矛盾的主要手段。人們通過(guò)政治生活使利益關(guān)系的解決控制在可協(xié)調(diào)的范圍內(nèi)，從而也減少了利益沖突的暴力化。 　　

      公共權(quán)力自產(chǎn)生以來(lái)有著多種形態(tài)，而國(guó)家則是其迄今為止最為穩(wěn)定和普遍的形態(tài)。在馬克思主義經(jīng)典作家看來(lái)，國(guó)家的出現(xiàn)是文明時(shí)代到來(lái)的標(biāo)志之一⑤。國(guó)家是社會(huì)創(chuàng)立的保護(hù)自己共同利益，免遭內(nèi)部和外部侵犯的機(jī)關(guān)⑥。從而，政治文明有了現(xiàn)實(shí)的制度載體。一方面，個(gè)人和群體生活在國(guó)家設(shè)定的規(guī)則和管轄的范圍之中，有了規(guī)則感，另一方面，也是更重要的，國(guó)家使社會(huì)生活分化所引發(fā)的矛盾控制在一定的限度內(nèi)，從而確保了社會(huì)政治生活的秩序。正如恩格斯所說(shuō)：“國(guó)家是承認(rèn)：這個(gè)社會(huì)陷入了不可解決的自我矛盾，分裂為不可調(diào)和的對(duì)立面而又無(wú)力擺脫這些對(duì)立面。而為了使這些對(duì)立面，這些經(jīng)濟(jì)利益互相沖突的階級(jí)，不致在無(wú)謂的斗爭(zhēng)中把自己和社會(huì)消滅，就需要有一種表面上凌駕于社會(huì)之上的力量，這種力量應(yīng)當(dāng)緩和沖突，把沖突保持在‘秩序’的范圍以?xún)?nèi)。”⑦ 　　

      以國(guó)家為載體，政治文明的含義就明確了下來(lái)。所謂的政治文明有兩重含義。第一個(gè)含義是政治生活的“文明化”。參與政治活動(dòng)是人類(lèi)的一種文明行為，表現(xiàn)為社會(huì)個(gè)體和群體關(guān)心和參與公共生活、政治過(guò)程，維護(hù)和增進(jìn)公共利益。在這個(gè)意義上，政治文明是社會(huì)取向的；在規(guī)范意義上，代表著政治發(fā)展的理想目標(biāo)。這個(gè)含義在古典時(shí)代就已經(jīng)確定下來(lái)。有學(xué)者考證，中文的“文明”一詞，譯自英語(yǔ)“civilization”。在西方語(yǔ)言的脈絡(luò)中，“文明”一詞與“政治”一詞是同源的，也就是說(shuō)，“文明”原本就具有“政治”的意義，而“政治”原本也具有“文明”的含義。“政治”與“文明”是兩個(gè)相統(tǒng)一的概念⑧。 　　

      政治文明的另一個(gè)含義是國(guó)家的“文明化”，指的是國(guó)家不斷接近“公共權(quán)力”、“公共意志”角色，行為“非暴力化”程度的提高過(guò)程。這個(gè)含義是國(guó)家取向的，過(guò)程意義上的。由于國(guó)家在政治生活中的核心地位，國(guó)家的“文明化”似乎更為重要。經(jīng)典作家發(fā)現(xiàn)的國(guó)家的“暴力工具”本質(zhì)并沒(méi)有否定國(guó)家的“文明化”，反而確認(rèn)了文明化的必要性。因?yàn)榻y(tǒng)治階級(jí)必須借助國(guó)家來(lái)顯示自己控制的“公共權(quán)力”具有公共性，并通過(guò)社會(huì)意志來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益。正如馬克思所說(shuō)，“因?yàn)閲?guó)家是統(tǒng)治階級(jí)的各個(gè)人借以實(shí)現(xiàn)其共同利益的形式，是該時(shí)代的整個(gè)市民社會(huì)獲得集中表現(xiàn)的形式，所以可以得出結(jié)論：一切共同的規(guī)章都是以國(guó)家為中介的，都獲得了政治形式”⑨。 　　

      國(guó)家的“文明化”集中體現(xiàn)在三個(gè)方面。首先，國(guó)家通過(guò)壟斷暴力，而不是濫用暴力維護(hù)了社會(huì)政治生活的基本秩序。國(guó)家利用暴力壟斷限制了社會(huì)內(nèi)部沖突的升級(jí)，特別是暴力行為的擴(kuò)散，并運(yùn)用壟斷的威懾地位，減少了對(duì)抗行為的發(fā)生。其次，國(guó)家通過(guò)為社會(huì)成員，特別是被統(tǒng)治者或弱勢(shì)群體提供必需的公共品，維持了社會(huì)關(guān)系的相對(duì)穩(wěn)定。恩格斯說(shuō)，“政治統(tǒng)治到處都是以執(zhí)行某種社會(huì)職能為基礎(chǔ)，而且政治統(tǒng)治只有在它執(zhí)行了它的這種社會(huì)職能時(shí)才能持續(xù)下去。不管在波斯和印度興起和衰落的專(zhuān)制政府有多少，每一個(gè)專(zhuān)制政府都十分清楚地知道它們首先是河谷灌溉的總管”⑩。第三，國(guó)家的行為是有規(guī)則的，或者說(shuō)需要法律和制度的保證。規(guī)則化和制度化不僅可以規(guī)范社會(huì)行為者，而且也能規(guī)范國(guó)家行為，使國(guó)家行為帶有穩(wěn)定的“預(yù)期性”，從而為社會(huì)關(guān)系的調(diào)整提供更可靠的參考。因此，壟斷暴力和減少暴力、提供公共品、協(xié)調(diào)社會(huì)關(guān)系以及國(guó)家行為的規(guī)則化、制度化就成為國(guó)家“文明化”的基本內(nèi)容。 　　

      從另一個(gè)角度看，國(guó)家需要實(shí)現(xiàn)“文明化”是由國(guó)家及其代表的公共權(quán)力的本質(zhì)和運(yùn)行方式?jīng)Q定的，因?yàn)槎叨加袨E用和腐敗的可能。國(guó)家所代表的公共權(quán)力具有三個(gè)突出特征。首先，公共權(quán)力具有強(qiáng)制性。一方面，對(duì)暴力的壟斷為國(guó)家權(quán)力的行使提供了物質(zhì)基礎(chǔ)，另一方面國(guó)家權(quán)力是以“公共意志”的形式出現(xiàn)的，具有要求社會(huì)公眾服從的合法理由。恩格斯在分析國(guó)家的起源時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)了設(shè)立“公共權(quán)力”是國(guó)家的基本特點(diǎn)，而憲兵、監(jiān)獄以及各種強(qiáng)制性設(shè)施則是公共權(quán)力的具體體現(xiàn)。在他看來(lái)，這些強(qiáng)制性組織和設(shè)施在氏族社會(huì)中并不存在，即使在階級(jí)對(duì)立還沒(méi)有發(fā)展起來(lái)的社會(huì)和偏遠(yuǎn)地域，它們也可能極其微小，甚至若有若無(wú)。但“隨著國(guó)內(nèi)階級(jí)對(duì)立的尖銳化，隨著彼此相鄰的各國(guó)的擴(kuò)大和它們?nèi)丝诘脑黾?，公共?quán)力就日益加強(qiáng)”(11)。其次，公共權(quán)力是通過(guò)委托—代理的形式運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)的。不論產(chǎn)生的方式是任命、考試還是選舉，各級(jí)官員都是國(guó)家權(quán)力的具體代理者和使用者。如果無(wú)法對(duì)其實(shí)行有效的監(jiān)督和激勵(lì)，那么官員就會(huì)濫用權(quán)力，用自己的利益來(lái)吞噬“公共權(quán)力”和公共利益。恩格斯指出，“官吏既然掌握著公共權(quán)力和征稅權(quán)，他們就作為社會(huì)機(jī)關(guān)而凌駕于社會(huì)之上”，成為與社會(huì)相異化的力量的代表。其掌握的國(guó)家權(quán)力大大提升了其個(gè)人的影響力，因此，“文明國(guó)家的一個(gè)最微不足道的警察，都擁有比氏族社會(huì)的全部機(jī)構(gòu)加在一起還要大的‘權(quán)威’”(12)。恩格斯認(rèn)為，這些官吏雖然在名義上是社會(huì)的“公仆”，但很容易變成“主人”(13)。再次，公共權(quán)力具有擴(kuò)展性和滲透性。公共權(quán)力不僅是一種影響力還是一種控制力，其影響范圍的擴(kuò)大和控制領(lǐng)域的增加既是由權(quán)力的本質(zhì)決定的，也是社會(huì)生活發(fā)展與變化的需要。尤其重要的是，隨著生產(chǎn)力和分工的發(fā)展，社會(huì)生活也日益復(fù)雜，因此公共權(quán)力所實(shí)行的關(guān)系也更加必要。后者“凌駕”于社會(huì)之上，可以用“公共意志”來(lái)設(shè)置社會(huì)生活運(yùn)行的規(guī)則，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。這樣，我們就看到公共權(quán)力是在兩個(gè)方向擴(kuò)展和滲透的。一個(gè)方向是不斷增加的公共部門(mén)和公共領(lǐng)域，典型代表包括經(jīng)濟(jì)上的國(guó)有企業(yè)、政治上的政黨、文化方面的意識(shí)形態(tài)等；另一個(gè)方向是不斷擴(kuò)大的私人領(lǐng)域和日益增強(qiáng)的市場(chǎng)領(lǐng)域也受到了公共權(quán)力的滲透。一方面，公共權(quán)力為它們?cè)O(shè)置規(guī)則，維護(hù)其相對(duì)的獨(dú)立性與權(quán)利；另一方面，公共權(quán)力也對(duì)它們進(jìn)行更加精細(xì)化的管制。 　　

      綜合上述兩個(gè)角度的分析，我們看到，公共權(quán)力是社會(huì)生活中必要的“惡的”力量，必須對(duì)其實(shí)行文明化的馴服和限制，才能使之更加貼近“公共意志”，避免蛻化為赤裸裸的物質(zhì)暴力。限制權(quán)力就成為國(guó)家“文明化”的重要主題。在“人治”的傳統(tǒng)社會(huì)中，公共權(quán)力是由個(gè)人或家族控制著的，權(quán)力限制很難實(shí)現(xiàn)。即便如此，各個(gè)王朝依然必須采取措施對(duì)個(gè)人化或家族化的權(quán)力在一定范圍和程度上實(shí)行控制。中國(guó)皇權(quán)專(zhuān)制體制有兩千年歷史，在秦亡后，逐漸發(fā)展出一些限制君權(quán)的制度。按照蕭公權(quán)先生的歸納，不外三種：(1)宗教的限制或天命的限制。(2)法律的限制，或者說(shuō)國(guó)家的法律和祖宗家法的限制。(3)制度的限制，即廣義的法制限制。朝廷中各個(gè)部門(mén)的設(shè)置就是對(duì)君權(quán)的限制。在蕭先生看來(lái)，“宗教、法律和制度雖然束縛君主，使他們不能完全任意行為，而就兩千年中大勢(shì)看來(lái)，它們的效力事實(shí)上并不久遠(yuǎn)重大，不足以搖動(dòng)專(zhuān)制政體的根本”(14)。 　　

      根據(jù)以上論述，我們可以對(duì)政治文明進(jìn)行一個(gè)簡(jiǎn)要總結(jié)。政治文明是以規(guī)范“公共權(quán)力”的運(yùn)用，維護(hù)和增強(qiáng)公共利益為核心的，既是社會(huì)發(fā)展的理想目標(biāo)，也是國(guó)家“去暴力化”的過(guò)程(15)。因此，政治文明既是個(gè)規(guī)范概念，指的是一種狀態(tài)；也是個(gè)實(shí)質(zhì)概念，指的是文明化過(guò)程。它既是以社會(huì)為取向的，涉及到社會(huì)個(gè)體和群體；也是以國(guó)家為中心的，圍繞著國(guó)家權(quán)力運(yùn)轉(zhuǎn)展開(kāi)。這樣，我們就可以從主體的角度劃分出政治文明的三個(gè)層次：個(gè)體的文明（化）；群體的文明（化）和國(guó)家的文明（化）。三者相互制約、相互促進(jìn)，從而使政治文明在行為、制度和文化三個(gè)層面上都得到了實(shí)現(xiàn)。國(guó)家依靠其在政治生活中的核心地位，在政治文明建設(shè)中扮演著關(guān)鍵角色。由此，如何限制國(guó)家權(quán)力也就成為政治文明建設(shè)的核心內(nèi)容。 　　

      二、現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)與憲政文明的發(fā)展 　　

      從國(guó)家出現(xiàn)以來(lái)的人類(lèi)政治文明史，就是一部如何規(guī)制政治權(quán)力、實(shí)現(xiàn)政治秩序規(guī)范化并追求人類(lèi)社會(huì)的基本價(jià)值與共同福祉的歷史。如何控制國(guó)家的行為一直是其中的重要主題。在西方政治思想中，“依憲法施行的”(constitutional)政治秩序具有悠久的歷史，但是“憲政”(consitutionalism)在現(xiàn)代的復(fù)興則要追溯到15世紀(jì)民族國(guó)家在西歐的興起(16)。因此，憲政是與現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)緊密相聯(lián)的，是規(guī)范現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力和行為的重要內(nèi)容。 　　

      “主權(quán)在民”原則是現(xiàn)代憲政與古代憲政傳統(tǒng)的根本區(qū)別，它明確了國(guó)家權(quán)力來(lái)自人民，人民有權(quán)利參與國(guó)家權(quán)力的運(yùn)行過(guò)程。這樣，現(xiàn)代憲政有兩個(gè)含義：一種是可以成為消極憲政，即只強(qiáng)調(diào)國(guó)家服從法律；另一種是積極憲政，即強(qiáng)調(diào)要發(fā)展社會(huì)與個(gè)人的權(quán)利來(lái)限制國(guó)家權(quán)力。 　　

      圍繞這兩種含義發(fā)展出兩種理解憲政的取向。一種是法律主義本位的理解，把憲法看作是最高的法律或根本性法律，憲政就是按照憲法和法律對(duì)國(guó)家的限制。這是對(duì)憲政的狹義理解；另一種是廣義的、社會(huì)政治本位的理解，把憲法看作是規(guī)范國(guó)家組織結(jié)構(gòu)和權(quán)力運(yùn)行的規(guī)則，憲政則是對(duì)國(guó)家權(quán)力進(jìn)行限制并使之能更有效地服務(wù)公共利益的制度建設(shè)，憲法文本只是其中的重要組成。隨著社會(huì)政治的發(fā)展，后一種廣義的理解得到了更多人的認(rèn)可，因?yàn)樗劝严拗茋?guó)家權(quán)力看作是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，也把權(quán)力制約和限制看作是一個(gè)包含多重因素的系統(tǒng)。動(dòng)態(tài)性和系統(tǒng)性恰恰就是現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力發(fā)展的基本趨勢(shì)，因此對(duì)其進(jìn)行制約也不能簡(jiǎn)單地停留在憲法文本上，而必須圍繞權(quán)力的運(yùn)用，貫徹到社會(huì)政治生活的各個(gè)方面。對(duì)憲政的這種廣義理解也反映了現(xiàn)代國(guó)家和憲政文明發(fā)展的進(jìn)程(17)。 　　

      所謂的現(xiàn)代國(guó)家也就是民族國(guó)家，指的是在西歐15世紀(jì)以來(lái)逐漸發(fā)展起來(lái)的一種新的國(guó)家組織形式。相對(duì)于帝國(guó)以及封建王國(guó)來(lái)說(shuō)，現(xiàn)代國(guó)家的最突出特征有兩個(gè)，一是國(guó)家對(duì)內(nèi)對(duì)外擁有“主權(quán)”地位。在國(guó)內(nèi)，國(guó)家是權(quán)力的中心，所有個(gè)人、社會(huì)階層、教會(huì)等都要服從國(guó)家權(quán)力；對(duì)外，國(guó)家是其管轄領(lǐng)土以及在領(lǐng)土上生活的人群的唯一代表，其他國(guó)家不能侵犯和干預(yù)其權(quán)力的行使。二是國(guó)家發(fā)展出一系列制度來(lái)協(xié)調(diào)其與不斷強(qiáng)大而獨(dú)立的社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系，以提高國(guó)家管理的合理性，理性原則成為國(guó)家權(quán)力設(shè)計(jì)和運(yùn)用的基本原則。這樣，我們就看到了現(xiàn)代國(guó)家產(chǎn)生以后國(guó)家權(quán)力發(fā)展的兩個(gè)趨向。一個(gè)是以主權(quán)理念為基礎(chǔ)的國(guó)家權(quán)力的集中和擴(kuò)張。民族國(guó)家的前身被稱(chēng)為“絕對(duì)主義國(guó)家”，就突出體現(xiàn)了分散在封建王國(guó)手中的權(quán)力向國(guó)家的集中。在權(quán)力集中的同時(shí)，國(guó)家權(quán)力也逐步擴(kuò)散到國(guó)家管轄的地理范圍全境，消除了“邊緣地區(qū)”(18)，滲透到國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化生活的各個(gè)領(lǐng)域。主權(quán)原則在國(guó)內(nèi)和國(guó)際社會(huì)中的確立使得國(guó)家作為現(xiàn)代意義上的“暴力壟斷者”的地位明確下來(lái)。另一個(gè)趨向是國(guó)家權(quán)力運(yùn)用的理性化。為了更有效地在逐步明確的地理人口范圍以及不斷復(fù)雜化的社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中實(shí)行統(tǒng)治，國(guó)家管理開(kāi)始理性化。韋伯認(rèn)為，近代以來(lái)出現(xiàn)的“合理國(guó)家”是以專(zhuān)門(mén)的官僚階級(jí)和合理的法律為基礎(chǔ)的(19)。理性化意味著國(guó)家權(quán)力不能單靠個(gè)人意志來(lái)決定，必須依靠法律和一系列的制度建設(shè)。法律成為國(guó)家權(quán)力合法性的形式來(lái)源和運(yùn)行規(guī)范，而各種制度建設(shè)則確保了國(guó)家權(quán)力運(yùn)行的擴(kuò)散和滲透的有效性，并把國(guó)內(nèi)各種社會(huì)行為主體規(guī)范起來(lái)，使其在國(guó)家制度框架內(nèi)活動(dòng)。因此，理性化不僅以新的形式確認(rèn)了現(xiàn)代國(guó)家的“公共權(quán)力”代表的形象，更重要的是在一定程度上遏制了以主權(quán)為支撐的國(guó)家權(quán)力的濫用，從另一個(gè)方面維護(hù)了國(guó)家的“公共意志”代表的身份。正如斯金納所說(shuō)：“（現(xiàn)代國(guó)家創(chuàng)建過(guò)程中的）決定性轉(zhuǎn)變是統(tǒng)治者從自己的立場(chǎng)出發(fā)，‘維護(hù)自己的國(guó)家’的理念讓位給國(guó)家的法律和憲政秩序是分立的，統(tǒng)治者有義務(wù)維護(hù)國(guó)家的理念。”(20) 　　

      在現(xiàn)代國(guó)家的構(gòu)建過(guò)程中，主權(quán)化和理性化是同步進(jìn)行、互相補(bǔ)充的。前者為國(guó)家的暴力性和“公共”代表性提供了新的證明，后者則為國(guó)家的社會(huì)性和管理性提供了現(xiàn)實(shí)的支撐，從而在一定程度上把國(guó)家的雙重性有機(jī)地結(jié)合在一起，緩和了國(guó)家與社會(huì)的矛盾以及現(xiàn)代階級(jí)之間的沖突，保證了國(guó)家“凌駕”地位的長(zhǎng)期性。這樣，現(xiàn)代國(guó)家就成為了“擁有邊界的權(quán)力集裝器”，成為現(xiàn)代最為杰出的權(quán)力集裝器(21)?，F(xiàn)代國(guó)家這種制度綜合體也從西歐逐漸擴(kuò)散到其他文明中，成為現(xiàn)代社會(huì)中基礎(chǔ)性制度化組織單位。 　　

      憲政的發(fā)展集中體現(xiàn)了現(xiàn)代國(guó)家的主權(quán)化和理性化過(guò)程。就主權(quán)化而言，成文憲法的出現(xiàn)，明確規(guī)定了現(xiàn)代國(guó)家的權(quán)力來(lái)源、歸屬和運(yùn)用，用具體規(guī)定貫徹了主權(quán)原則。有憲法支撐的國(guó)家權(quán)力不僅在國(guó)內(nèi)獲得了形式上的合法性，而且在國(guó)際體系中也得到了承認(rèn)，因?yàn)楦鶕?jù)憲法進(jìn)行的權(quán)力更替在國(guó)際社會(huì)看來(lái)是惟一合法的形式。就理性化來(lái)說(shuō)，憲政制度建設(shè)的目的是限制國(guó)家權(quán)力，規(guī)范國(guó)家與社會(huì)、個(gè)人之間的關(guān)系。各種制度的設(shè)計(jì)和建立使得國(guó)家權(quán)力運(yùn)用有了可預(yù)期性，這正是理性化所追求的最終目標(biāo)。 　　

      當(dāng)然，作為一套制度規(guī)定，憲政的內(nèi)容是伴隨著現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的發(fā)展而逐步完善起來(lái)的?；仡檻椪谑澜绶秶鷥?nèi)的發(fā)展歷程，可以簡(jiǎn)要地劃分出三個(gè)重要階段。 　　

      第一個(gè)階段從15世紀(jì)絕對(duì)主義國(guó)家產(chǎn)生，到18世紀(jì)下半葉美國(guó)和法國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命的完成。憲政在該階段的主題是法治，用法律來(lái)保護(hù)新興資產(chǎn)階級(jí)的利益，限制伴隨主權(quán)觀念強(qiáng)大起來(lái)的王權(quán)。在這個(gè)階段，在美國(guó)和法國(guó)革命成功后出現(xiàn)了現(xiàn)代成文憲法，并為后來(lái)各國(guó)的憲法制訂提供了學(xué)習(xí)的范本。保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)、主權(quán)在民以及分權(quán)制衡原則這些啟蒙時(shí)代的政治理念在革命成功后的國(guó)家寫(xiě)入了法律，并貫徹到制度建設(shè)之中。盡管這些原則是針對(duì)絕對(duì)主義王權(quán)提出的，但也體現(xiàn)了限制現(xiàn)代國(guó)家權(quán)力的精神，并為后來(lái)的憲政建設(shè)擺脫法律文本提供了最基本的價(jià)值支持。因?yàn)橹鳈?quán)在民、保護(hù)私有產(chǎn)權(quán)所強(qiáng)調(diào)的是社會(huì)的權(quán)利與個(gè)人的權(quán)利，將它們貫穿于制度建設(shè)中，就是以權(quán)利制約權(quán)力；分權(quán)制衡側(cè)重的是權(quán)力內(nèi)部的橫向與縱向劃分，在制度設(shè)計(jì)中就體現(xiàn)為以權(quán)力制約權(quán)力。 　　

      第二個(gè)階段是以19世紀(jì)70年代以來(lái)普選權(quán)在各國(guó)的逐步實(shí)現(xiàn)為標(biāo)志的。這是個(gè)“大眾政治”的時(shí)代，憲政在該階段的主題是民主，所要限制的是資本家控制的國(guó)家權(quán)力。由于資產(chǎn)階級(jí)革命的勝利，從19世紀(jì)以來(lái)，在歐洲主要國(guó)家的資產(chǎn)階級(jí)逐漸控制了國(guó)家，并且把啟蒙時(shí)代的憲政理念轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。但是國(guó)家權(quán)力在形式上依然是由少數(shù)人控制著，而資本的原始積累和擴(kuò)張要求國(guó)家必須以更加暴力的手段來(lái)為其鋪平道路。與此同時(shí)，工人階級(jí)逐漸壯大起來(lái)，對(duì)資產(chǎn)階級(jí)以及國(guó)家的反抗也在加劇，他們的要求和利益也必須得到關(guān)照甚至滿(mǎn)足。因此，如何把工人階級(jí)以及包括婦女在內(nèi)的被忽視階層和群體納入到體制之中就成為憲政發(fā)展必須解決的問(wèn)題。實(shí)行普選制和建立福利制度成為這個(gè)時(shí)期憲政發(fā)展的兩項(xiàng)主要內(nèi)容。普選制的實(shí)行突破了財(cái)產(chǎn)對(duì)政治參與的限制，開(kāi)啟了大眾政治或大眾民主的進(jìn)程，賦予了國(guó)內(nèi)所有成年人公民權(quán)和政治權(quán)；福利制度的建立則賦予了國(guó)內(nèi)民眾經(jīng)濟(jì)權(quán)或社會(huì)權(quán)。這樣，以權(quán)利制約權(quán)力的內(nèi)容就得到了進(jìn)一步完善。曼恩就認(rèn)為，西方憲政的發(fā)展是由于工人運(yùn)動(dòng)（以及后來(lái)的婦女運(yùn)動(dòng)和少數(shù)族群運(yùn)動(dòng)等）對(duì)既有貴族或富人寡頭專(zhuān)制的沖擊。當(dāng)既有體制對(duì)這些運(yùn)動(dòng)所代表的群體逐步開(kāi)放時(shí)，一個(gè)建立在多元利益間的制度化沖突基礎(chǔ)上的政體就產(chǎn)生了(22)。另一位社會(huì)學(xué)家的考察也發(fā)現(xiàn)，19世紀(jì)以來(lái)，現(xiàn)代國(guó)家的國(guó)內(nèi)政治開(kāi)始進(jìn)入“文明化”階段(23)。 　　

      在這個(gè)階段，政治生活內(nèi)部的分工進(jìn)一步深化。公民社會(huì)和政黨這兩個(gè)重要的社會(huì)政治主體逐步發(fā)展起來(lái)，成為個(gè)體參與社會(huì)政治生活的載體和渠道，國(guó)家意志也要借助它們的運(yùn)行來(lái)完成。因此，以民主為主題的憲政建設(shè)不僅要保護(hù)和推動(dòng)公民社會(huì)和政黨的發(fā)展，更要規(guī)范和約束它們的行為，避免政黨對(duì)國(guó)家權(quán)力的壟斷和濫用，減少公民社會(huì)內(nèi)部的組織性沖突以及對(duì)個(gè)人權(quán)利的侵犯。 　　

      必須注意的是，當(dāng)代一些學(xué)者認(rèn)為憲政與民主是不相容的，其主要依據(jù)是憲政的目的是防止多數(shù)人暴政，而民主則是主張多數(shù)人決定的。這種判斷顯然是缺乏歷史性的，并且對(duì)憲政進(jìn)行了簡(jiǎn)單化解讀。憲政的內(nèi)容是不斷發(fā)展和豐富的，但其根本精神是限制國(guó)家權(quán)力的濫用，民主參與的擴(kuò)大就是作為現(xiàn)代憲政的重要內(nèi)容而增加進(jìn)來(lái)的。而發(fā)展民主，提高公眾的參與能力和公共精神也是憲政所追求的目標(biāo)，因?yàn)橄拗茋?guó)家權(quán)力不能只依靠少數(shù)精英因恐懼法律而產(chǎn)生的“自制力”，而要依靠廣大社會(huì)公眾參與所產(chǎn)生的民主壓力，特別是他們的民主管理能力提高后的“自治力”，這樣才能縮小和分化國(guó)家的職能與范圍。就歷史經(jīng)驗(yàn)而言，憲政在西方的深化以及從西方走向更多的國(guó)家本身，民主都起到了巨大的作用。正是由于社會(huì)公眾的壓力，國(guó)家才通過(guò)法律和制度來(lái)普及和保障公民權(quán)、政治權(quán)以及社會(huì)權(quán)。而在殖民地國(guó)家，正是通過(guò)民主，當(dāng)?shù)厝瞬耪莆樟藝?guó)家權(quán)力，并制訂了憲法。因此，民主是現(xiàn)代憲政不可或缺的組成部分。憲政在社會(huì)主義國(guó)家的實(shí)踐，突破了資產(chǎn)階級(jí)把憲政狹隘地理解為用法律限制權(quán)力的局限。將民主，特別是人民參與思想加入到當(dāng)代憲政思想中，不僅豐富了憲政理論，而且突出了以人民權(quán)利限制政治權(quán)力的徹底性。 　　

      憲政發(fā)展的第三個(gè)階段是在第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后出現(xiàn)的，其標(biāo)志是1948年聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》的頒布。人權(quán)是該階段憲政發(fā)展的主題，所要限制的是已經(jīng)滲透到社會(huì)生活各個(gè)領(lǐng)域的國(guó)家權(quán)力。人權(quán)概念的提出和被各國(guó)的承認(rèn)與實(shí)踐，不僅把以權(quán)利制約權(quán)力的理念貫徹到個(gè)人這個(gè)最基本單位上，而且豐富了權(quán)利的內(nèi)容以及權(quán)利的主體。隨著國(guó)家干預(yù)范圍的擴(kuò)大和強(qiáng)度的提高，無(wú)論是個(gè)人還是群體都無(wú)法擺脫其影響，而且更容易受到傷害?！度藱?quán)宣言》的發(fā)表盡管出于對(duì)國(guó)家濫用權(quán)力發(fā)動(dòng)戰(zhàn)爭(zhēng)、種族清洗等暴行的反省，但也為國(guó)家權(quán)力的日常實(shí)踐提供了約束和限制。這正是二戰(zhàn)后人權(quán)思想在各國(guó)憲政建設(shè)中得到重視的根本原因。 　　

      人權(quán)思想的發(fā)展有助于我們更為全面地認(rèn)識(shí)憲政與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系。因?yàn)樵谶@個(gè)權(quán)利框架中，國(guó)家與個(gè)人、群體是非常重要的兩極。按照一般的看法，人權(quán)是一個(gè)全面的概念，涵蓋了人的各種權(quán)利，并且是一個(gè)發(fā)展著的概念。生存權(quán)和發(fā)展權(quán)是其基本內(nèi)容。生存權(quán)就是生命權(quán)。對(duì)于國(guó)家來(lái)說(shuō)，要保障自己管轄領(lǐng)域中居民的生存，首先就不能濫用暴力手段，而且要限制暴力在社會(huì)成員之間的濫用。這是憲政對(duì)國(guó)家權(quán)力的最基本要求。發(fā)展權(quán)就是個(gè)人和群體能否更體面地生活，享受人的各種權(quán)利，并發(fā)展人的各種潛能。在發(fā)展權(quán)方面，各國(guó)由于國(guó)情的不同而有不同的理解，國(guó)家所能承擔(dān)的職能也有很大的差別。但無(wú)論有何差別，國(guó)家都是發(fā)展權(quán)實(shí)現(xiàn)的重要力量，甚至是關(guān)鍵性力量。因?yàn)閲?guó)家不僅是人權(quán)保護(hù)的制度供給者，而且是人權(quán)實(shí)現(xiàn)的資源供給者。從這個(gè)角度來(lái)看，憲政精神所要求的就不僅僅是限制國(guó)家權(quán)力，還要更好地發(fā)揮和利用國(guó)家權(quán)力。這是憲政在當(dāng)代發(fā)展中面臨的重大問(wèn)題。 　　

      人權(quán)理念的發(fā)展突出了社會(huì)與個(gè)人對(duì)于國(guó)家的要求。如果國(guó)家無(wú)法承擔(dān)其對(duì)自己領(lǐng)土上全體居民人權(quán)保障和發(fā)展的責(zé)任，那么其統(tǒng)治的合法性就會(huì)受到質(zhì)疑。這樣，國(guó)家權(quán)力實(shí)際上受到了兩個(gè)方面的壓力或限制。一方面是國(guó)內(nèi)居民的限制。他們會(huì)通過(guò)不參與國(guó)家政治、回歸自己的社區(qū)、不信任及不服從政府、遷移到其他國(guó)家等方式來(lái)表達(dá)自己的不滿(mǎn)和抗議，也愿意參與到憲法的修正、制訂和實(shí)踐過(guò)程中。全民制憲、全民公決是這些行為的典型形式。因此，也出現(xiàn)了強(qiáng)調(diào)公民參與的“新憲政論”(24)。另一方面是國(guó)際社會(huì)的限制。以聯(lián)合國(guó)為代表的國(guó)際社會(huì)以及相關(guān)國(guó)家會(huì)通過(guò)政治經(jīng)濟(jì)等手段來(lái)干預(yù)一些國(guó)家的人權(quán)狀況，從而也限制了國(guó)家的主權(quán)。隨著全球化的推進(jìn)，特別是各國(guó)相互依存關(guān)系的日益緊密，國(guó)際社會(huì)的限制將更帶有強(qiáng)制力。這是憲政在當(dāng)代發(fā)展中面臨的又一重大問(wèn)題。面對(duì)這些壓力，國(guó)家也在進(jìn)行著調(diào)整，最典型的制度是“司法審查”和“司法救濟(jì)”制度以及憲法法院的建立與發(fā)展，通過(guò)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系的調(diào)整來(lái)減少權(quán)力的濫用，彌補(bǔ)權(quán)力造成的傷害。 　　

      如果以英國(guó)1215年大憲章的制訂算起，現(xiàn)代憲政的發(fā)展已經(jīng)有了近800年的歷史，即便從1688年英國(guó)的“權(quán)利法案”算起，也有300多年的歷史。在這數(shù)百年的時(shí)間里，憲政在形式上從無(wú)成文憲法發(fā)展到有成文憲法，在地域上從西歐發(fā)展到世界各國(guó)，已經(jīng)成為人類(lèi)政治文明在當(dāng)代的基本制度體現(xiàn)。更為重要的是，對(duì)于權(quán)力限制的理解也更為全面完善。除了以法律限制權(quán)力外，還包括了以權(quán)力制約權(quán)力，因此，法治、民主和人權(quán)逐步成為憲政的內(nèi)容；除了要限制國(guó)家權(quán)力被少數(shù)人壟斷外，還要防止多數(shù)人暴政；除了要發(fā)展社會(huì)力量來(lái)分擔(dān)國(guó)家職能、監(jiān)督國(guó)家行為外，國(guó)際規(guī)則也能對(duì)國(guó)家行為產(chǎn)生約束作用；除了要消極限制國(guó)家權(quán)力外，還要發(fā)揮國(guó)家權(quán)力的積極作用，這是政治生活對(duì)于權(quán)力的根本要求。 　　

      通過(guò)這些發(fā)展，我們看到了，憲政民主(constitutional democracy)成為當(dāng)代惟一具有合法性的政體(25)。憲政是現(xiàn)代政治文明的重要內(nèi)容。憲政建設(shè)中的憲法不僅是文本意義上的，還是實(shí)踐意義上的。憲法不僅具有法律和政治意義，還具有社會(huì)意義(26)，只有被社會(huì)接受，才能回到憲法一詞的本意，即社會(huì)的構(gòu)成(constitution)。憲政不僅是一系列制度設(shè)計(jì)和規(guī)定，還是一種服從公共意志、約束政治權(quán)力的習(xí)慣，是貫穿于政治生活與日常生活的精神。正如蕭公權(quán)先生所說(shuō)，憲政是“一種政治制度，也是一種政治習(xí)慣。前者成于法律的創(chuàng)造，后者成于心理的修改。沒(méi)有民主的修養(yǎng)，憲政的制度便成為無(wú)效的空文”(27)。 　　

      三、立憲、憲政與制度績(jī)效 　　

      最早實(shí)行現(xiàn)代憲政的西歐和北美各國(guó)在政治經(jīng)濟(jì)發(fā)展上取得的成就，很容易使人們把它們的成功與憲政聯(lián)系在一起，認(rèn)為憲政是其政治民主、經(jīng)濟(jì)繁榮、社會(huì)穩(wěn)定的原因(28)。由于這些成功案例的鼓勵(lì)，從殖民地統(tǒng)治下獨(dú)立的國(guó)家都把制訂憲法作為建國(guó)后的首要任務(wù)，作為其權(quán)力合法性的法律來(lái)源。尤其是兩次大戰(zhàn)之后以及20世紀(jì)80年代末期，先后出現(xiàn)了三次大規(guī)模的立憲浪潮。制訂憲法成了這些國(guó)家政治發(fā)展的必要組成要素。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)下半葉，至少有91個(gè)國(guó)家取得了獨(dú)立并制訂了憲法。其中65%的國(guó)家修訂了憲法，許多國(guó)家甚至不止一次。到20世紀(jì)90年代初，在世界立憲國(guó)家中，獨(dú)立的前殖民地國(guó)家以及蘇東劇變后產(chǎn)生的國(guó)家占4/5強(qiáng)。幾乎所有的國(guó)家都制訂了單一文本的憲法(29)。 　　

      各國(guó)憲法雖然在內(nèi)容、條款等諸多方面存在著差別，但基本上都包含了三個(gè)主要部分：對(duì)權(quán)利的規(guī)定；對(duì)政府結(jié)構(gòu)和權(quán)力的規(guī)定；以及憲法修正的程序。作為一個(gè)文本，憲法不僅反映了一個(gè)社會(huì)中各種力量的構(gòu)成和關(guān)系，而且引導(dǎo)和規(guī)范著社會(huì)關(guān)系的調(diào)整(30)。因此，憲法的主要功能有兩種：一種是法律上的功能，即成為其他法律制訂的原則和依據(jù)，這是由憲法在法律體系中的地位決定的；二是社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)功能，即實(shí)現(xiàn)憲法規(guī)定的各種原則，約束和規(guī)范政府權(quán)力，保護(hù)社會(huì)與個(gè)人權(quán)利，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定與發(fā)展，從而保證整個(gè)社會(huì)系統(tǒng)能夠按照憲法精神運(yùn)行并可持續(xù)存在。這種功能實(shí)際上就是憲政的功能，并且涵蓋了前一種功能。因?yàn)楦鞣N法律法規(guī)制訂的目的就是為了在具體領(lǐng)域中體現(xiàn)憲法功能，實(shí)現(xiàn)憲法的目標(biāo)。如果憲法不能完成其預(yù)期的社會(huì)政治功能，那么即便制訂出無(wú)數(shù)并不與其沖突的法律、法規(guī)，它們也依然形同虛設(shè)。 　　

      對(duì)于憲法的社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)功能，學(xué)術(shù)界有不同的歸納，但基本上都是從規(guī)范角度來(lái)理解憲法功能或績(jī)效的。從某種程度上說(shuō)，這些功能帶有很大的理想色彩，帶著人們對(duì)憲法以及憲政的期許。在現(xiàn)實(shí)政治生活中，憲法的功能并沒(méi)有得到充分實(shí)現(xiàn)。尤其是對(duì)于那些憲政建設(shè)的后來(lái)者來(lái)說(shuō)，更是如此。絕大多數(shù)國(guó)家在取得獨(dú)立、制訂憲法之后并沒(méi)有順利地走上繁榮之路，命運(yùn)多舛，都經(jīng)歷過(guò)憲政失敗或挫折。不僅憲法流于形式，美好的理想和完美的原則停留在文本上；而且官員和政治家對(duì)國(guó)家權(quán)力的侵占和濫用，引發(fā)了諸如政局動(dòng)蕩、種族沖突、侵犯人權(quán)和公民權(quán)利、取消選舉、甚至軍人篡權(quán)等事件，社會(huì)經(jīng)濟(jì)難以穩(wěn)步發(fā)展(31)。從這些歷史經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，從制訂憲法（立憲）到實(shí)行真正的憲政，并取得制度績(jī)效是一個(gè)艱苦而又漫長(zhǎng)的過(guò)程。 　　

      為什么憲政建設(shè)在這些后發(fā)國(guó)家沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期的目的呢？在不同國(guó)家，這個(gè)問(wèn)題有不同的答案，但歸納起來(lái)，不外乎三個(gè)原因； 　　

      一是憲法在內(nèi)容條款上存在著缺陷。通常的情況是，或者有些條款的規(guī)定過(guò)時(shí)，或者一些新的社會(huì)發(fā)展內(nèi)容沒(méi)有被納入到憲法中。過(guò)時(shí)和短缺可以通過(guò)憲法修正來(lái)解決。盡管修正是一個(gè)政治過(guò)程，但是其操作在很大程度上是一個(gè)立法技術(shù)問(wèn)題，可以通過(guò)對(duì)于其他國(guó)家憲法的學(xué)習(xí)和借鑒來(lái)彌補(bǔ)差距，通過(guò)提高立法者素質(zhì)，改進(jìn)立法和修正程序來(lái)避免和消除缺陷。尤其在全球化時(shí)代，隨著各國(guó)交流的加深，立法機(jī)關(guān)職業(yè)化水平的提高，立法技術(shù)必然會(huì)有進(jìn)一步的完善。 　　

      二是立憲的指導(dǎo)思想和原則存在著偏頗或扭曲。最常見(jiàn)的問(wèn)題有兩個(gè)：第一個(gè)問(wèn)題是把制訂憲法作為維護(hù)現(xiàn)有利益格局，特別是實(shí)現(xiàn)既得利益合法化的手段，從而使憲法失去了塑造民族認(rèn)同，形成國(guó)家共識(shí)的功能。在非洲的一些國(guó)家，新憲法的產(chǎn)生或者老憲法的修正經(jīng)常會(huì)加劇現(xiàn)有的種族矛盾，產(chǎn)生新的問(wèn)題，甚至把矛盾推向沖突。第二個(gè)問(wèn)題是降低憲法的地位，將憲法簡(jiǎn)單地等同于實(shí)現(xiàn)國(guó)家意志的工具，形成了有憲法、無(wú)法治的局面。對(duì)俄羅斯的轉(zhuǎn)軌進(jìn)程研究表明，在制訂憲法和施行憲法的過(guò)程中，國(guó)家機(jī)會(huì)主義色彩嚴(yán)重，憲法完全成為了政治家實(shí)現(xiàn)自己目標(biāo)的工具。新憲法的大多數(shù)規(guī)定都經(jīng)不起憲法學(xué)家的嚴(yán)格推敲。公民權(quán)利是天賦人權(quán)，應(yīng)當(dāng)作為抵御國(guó)家侵犯的防御手段，但這似乎與俄羅斯憲法原則全然不同。按照后者的原則，權(quán)利是國(guó)家給予國(guó)民的，因此也有收回去的可能。另外，憲法缺乏確定性的程序化保障條款來(lái)確保包括法律平等保護(hù)在內(nèi)的公民自由的實(shí)現(xiàn)。俄國(guó)有很多為特定的個(gè)人或團(tuán)體設(shè)計(jì)的特殊法。它們?yōu)槎愂栈砻狻€(gè)別私有化計(jì)劃，以及對(duì)那些最受惠于總統(tǒng)命令權(quán)的人給予權(quán)利上的分配提供了法律根據(jù)。其結(jié)果是，國(guó)家保留了大范圍的專(zhuān)制權(quán)力，這不僅造成了不確定性，也提供了腐敗滋生的土壤。這與法律面前人人平等和法律的非歧視性原則不相容(32)。 　　

      三是憲法無(wú)法得到精英與社會(huì)公眾的認(rèn)同和實(shí)踐，從而無(wú)法有效適用。有越來(lái)越多的研究發(fā)現(xiàn)，憲政在一些國(guó)家之所以無(wú)法順利推進(jìn)，并非由于憲法設(shè)計(jì)的不完美，體現(xiàn)的精神不正確或者歷史文化條件不適合等，其根本原因是憲法無(wú)法得到社會(huì)精英與公眾的承認(rèn)和實(shí)踐。憲政不單單是立憲過(guò)程，還是憲法實(shí)踐過(guò)程，是所有社會(huì)行為者應(yīng)該參與并且可以參與的實(shí)踐。在卡茲看來(lái)，真正的憲政就是這樣一個(gè)社會(huì)過(guò)程，共同體能夠服從法治，實(shí)踐憲政的基本價(jià)值，并且同意遵循根據(jù)共同價(jià)值建立起來(lái)的法律制度結(jié)構(gòu)(33)。要使憲法真正地得到實(shí)踐，首先政治精英就應(yīng)該愿意遵守憲法，服從按照憲法完成的政治更替，愿意與其他群體分享權(quán)力，并且接受憲法的監(jiān)督和裁決。而社會(huì)公眾也能夠通過(guò)參與憲法的制訂和修正，尋求憲法對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)等形式來(lái)了解憲法，服從憲法。對(duì)于憲法來(lái)說(shuō)，只有服從和遵循它，才能談得到憲法的效力和憲法的權(quán)威。而服從和遵循它也是獲得合法權(quán)力以及有保障權(quán)利的必然途徑。紹爾在比較憲政在美國(guó)和拉美的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)時(shí)發(fā)現(xiàn)，二者的差別并非來(lái)自于通常所認(rèn)為的是否有獨(dú)立的法院系統(tǒng)，而是在于“人民的承認(rèn)”與否。當(dāng)公民愿意根據(jù)憲法的基本原則行動(dòng)的時(shí)候，憲法就深入人心了。拉美的經(jīng)驗(yàn)表明，如果憲法沒(méi)有深刻的社會(huì)基礎(chǔ)，任何民主制度都無(wú)法建立起秩序。而新興國(guó)家要實(shí)現(xiàn)鞏固，社會(huì)力量必須參與到憲法的制訂和實(shí)踐中(34)。另一位法學(xué)家德沃金在談到法律的效力時(shí)，也強(qiáng)調(diào)了社會(huì)認(rèn)同的重要性。他說(shuō)，如果法律不能充分解決由社會(huì)和經(jīng)濟(jì)的迅速變化所帶來(lái)的新型爭(zhēng)端，人們就不再會(huì)把法律當(dāng)作社會(huì)組織的一個(gè)工具而加以依賴(lài)，他們就將尋找其他的辦法來(lái)解決爭(zhēng)端，法律將日益成為與社會(huì)和經(jīng)濟(jì)生活無(wú)關(guān)的事情，政府也會(huì)再次失去它的引導(dǎo)該社會(huì)的社會(huì)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最有效手段。因此，如果憲法發(fā)展到了法律憲法的形態(tài)，真正成為法庭上的憲法和公民手中的憲法，那么這種憲法就獲得了最大的權(quán)威(35)。 　　

      針對(duì)后發(fā)國(guó)家和轉(zhuǎn)軌國(guó)家出現(xiàn)的后憲法時(shí)代錯(cuò)亂現(xiàn)象，一種強(qiáng)調(diào)人民參與立憲過(guò)程和憲法實(shí)踐的理論應(yīng)運(yùn)出現(xiàn)了。該理論被稱(chēng)為“新憲政論”。與傳統(tǒng)憲政理論相比，該理論關(guān)注的重點(diǎn)不單是憲法文本，還有憲法的實(shí)施過(guò)程；關(guān)注的主體不單單是國(guó)家或政府，還包括公民社會(huì)和個(gè)人；強(qiáng)調(diào)憲法的實(shí)現(xiàn)不單單是憲法對(duì)國(guó)家或政府權(quán)力的限制，還應(yīng)該使公民社會(huì)和個(gè)人通過(guò)憲法來(lái)維護(hù)自身的權(quán)利，從而在根本上有效地限制國(guó)家權(quán)力。因?yàn)?，缺乏合宜的公民態(tài)度是相當(dāng)多的民主體制不穩(wěn)定的原因(36)。 　　

      按照該理論的一個(gè)主張者維維尼·哈特的看法，新憲政論作為21世紀(jì)的憲政論，重新解讀了長(zhǎng)期延續(xù)的專(zhuān)家制訂憲法的傳統(tǒng)，使憲法進(jìn)入了公民參與領(lǐng)域(37)。新憲政論立足于這樣一個(gè)假定：一部憲法要具有合法性必須獲得人民的支持。沒(méi)有這種合法性，無(wú)論是憲法還是法治都不會(huì)被人民自愿接受或內(nèi)化為行為。要實(shí)現(xiàn)這種合法性，新憲政論擯棄了傳統(tǒng)憲政論把憲政與民主對(duì)立起來(lái)的偏見(jiàn)，認(rèn)為應(yīng)該保證人民參與到憲法的制訂和實(shí)施過(guò)程中。對(duì)于后發(fā)國(guó)家來(lái)說(shuō)尤其如此，因?yàn)閼椪砟畈⒎莾?nèi)生于本土歷史和傳統(tǒng)文化中。憲法的制訂不僅是一個(gè)制度移植過(guò)程，還是制度學(xué)習(xí)過(guò)程。因此，新憲政論強(qiáng)調(diào)，憲法制訂必須被視為一種協(xié)商、斗爭(zhēng)的過(guò)程，而不是產(chǎn)生憲法文本的結(jié)果(38)。 　　

      新憲政論的另一個(gè)代表者埃爾金認(rèn)為，新憲政論的提出基于兩個(gè)理由：一是，民主的政府不僅要維護(hù)正義，而且也發(fā)揮國(guó)家權(quán)力的作用來(lái)制定政策。這就要求民主政府既能受到制約也能積極進(jìn)取，也就是說(shuō)，既能積極突進(jìn)社會(huì)福利，同時(shí)又不陷于濫用權(quán)力來(lái)干預(yù)公民利益關(guān)系。二是，新憲政論認(rèn)為，政治制度在本質(zhì)上是實(shí)踐的工具，也具有教育的功能，應(yīng)該培養(yǎng)出能夠適當(dāng)?shù)匕l(fā)揮立憲政體所需要的那種個(gè)性。因此，新憲政論就是在承認(rèn)政治權(quán)力容易墮落為某種暴力的前提下，盡可能地作出規(guī)定，防止它們發(fā)生，并且發(fā)揮權(quán)力的作用來(lái)為更好的目的服務(wù)。“政治權(quán)力需要適當(dāng)?shù)男问胶椭赶蛞员銥檎卫娣?wù)”(39)。 　　

      總結(jié)后發(fā)國(guó)家的憲政建設(shè)歷程，我們可以清晰地看到，盡管憲政作為現(xiàn)代政治文明的集中體現(xiàn)形式，但并不能輕易地在一個(gè)新興國(guó)家建立起來(lái)并發(fā)展下去。造成這種結(jié)果的原因有很多，但有兩個(gè)非常重要的認(rèn)識(shí)誤區(qū)或者價(jià)值偏見(jiàn)。其一是把憲政簡(jiǎn)單地等同于限制國(guó)家權(quán)力，并沒(méi)有認(rèn)識(shí)到有效地發(fā)揮國(guó)家的職能和作用不僅是國(guó)家的本質(zhì)要求，也是現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要。“守夜人式”的國(guó)家只停留在古典作家的著作中，消極的國(guó)家很容易淪為“失敗的國(guó)家”，因?yàn)樗鼈冸m然受到了各種限制，但也失去了“相對(duì)獨(dú)立性”，無(wú)法完成最基本的功能，更難以承擔(dān)起提升社會(huì)福利的任務(wù)。其二是把憲政與民主對(duì)立起來(lái)，表面的理由是民主容易導(dǎo)致多數(shù)人暴政，與憲政精神相違背，而潛藏的意圖則是憲政是少數(shù)立法精英的專(zhuān)權(quán)，不需要大眾的參與。這種意圖顯然違背了憲政的根本精神，即限制權(quán)力的濫用。從憲政發(fā)展過(guò)程來(lái)看，固然國(guó)家和政府是其限制的首要對(duì)象，但是國(guó)家或政府是體現(xiàn)一定社會(huì)階層意志的，并且是由專(zhuān)門(mén)的機(jī)構(gòu)、組織以及人員來(lái)運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的。因此，憲政所限制的對(duì)象應(yīng)該更加廣泛而具體，而不能只停留在抽象的國(guó)家權(quán)力或國(guó)家意志上。民主正是實(shí)現(xiàn)廣泛而具體的制約和限制的重要途徑。只有鼓勵(lì)公民社會(huì)和公民個(gè)人參與憲法的制訂、修正和實(shí)施，才能增強(qiáng)他們的憲法意識(shí)，親身體會(huì)憲法的價(jià)值，并學(xué)會(huì)運(yùn)用憲法來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，而這些行為是對(duì)政府或國(guó)家最持久的限制和制約。只有這樣，憲法才能從文本走到實(shí)踐，從法律憲法、政治憲法轉(zhuǎn)變成社會(huì)憲法。 　　

      四、結(jié)論：政治文明的多樣性與中國(guó)特色的憲政建設(shè) 　　

      盡管憲政是現(xiàn)代政治文明的基本標(biāo)志，但是每一個(gè)國(guó)家在實(shí)行憲政的過(guò)程中，由于歷史、文化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等諸多因素的不同，也造成了憲政建設(shè)在進(jìn)程和具體制度結(jié)構(gòu)上的差異。這些差異的存在并不否認(rèn)現(xiàn)代政治文明的共性，反而充分體現(xiàn)了政治文明的多樣性。正是由于多樣性的存在，各國(guó)憲政建設(shè)才可以相互學(xué)習(xí)、互相補(bǔ)充，從而推動(dòng)人類(lèi)政治文明的發(fā)展。中國(guó)當(dāng)代憲政建設(shè)就充分體現(xiàn)了這點(diǎn)，在基本方向上遵循著人類(lèi)憲政文明的精神，在實(shí)現(xiàn)形式上具有自身的特點(diǎn)。 　　

      與許多后發(fā)國(guó)家類(lèi)似，中國(guó)當(dāng)代憲政建設(shè)的道路也頗為艱苦。憲法曾一度形同廢紙，不僅不能引導(dǎo)其他法律的制訂，更遑論對(duì)權(quán)力的規(guī)范制約和對(duì)權(quán)利的張揚(yáng)維護(hù)。1954年，新中國(guó)通過(guò)了自己的第一部憲法。但隨著政治斗爭(zhēng)的加劇以及“文化大革命”的開(kāi)展，憲法很快失去了意義。沒(méi)有憲法規(guī)范的國(guó)家政治生活是不文明的政治生活。在這個(gè)時(shí)期，國(guó)家權(quán)力變成少數(shù)人手中赤裸裸的暴力，公民權(quán)利被侵犯的事件屢見(jiàn)不鮮。法治蕩然無(wú)存，而人權(quán)更毫無(wú)保障?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)關(guān)于建國(guó)以來(lái)黨的若干歷史問(wèn)題的決議》指出，“實(shí)踐證明，‘文化大革命’不是也不可能是任何意義上的革命或社會(huì)進(jìn)步。它根本不是‘亂了敵人’而只能是亂了自己，因而始終沒(méi)有也不可能由‘天下大亂’達(dá)到‘天下大治’”(40)。 　　

      這種不文明的狀態(tài)直到1978年才結(jié)束。1982年中國(guó)制訂了新的憲法。隨著改革開(kāi)放的深入，“八二憲法”也不斷進(jìn)行著修正，以適合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，并在制度上鞏固和維護(hù)改革開(kāi)放取得的成就。1993年的憲法修正案確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，第7條憲法修正案將“國(guó)家實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”寫(xiě)進(jìn)了憲法。1999年憲法修正案確立了法治國(guó)家的方向。1999年通過(guò)的第10條憲法修正案規(guī)定，“中華人民共和國(guó)實(shí)行依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家。”在2004年的修正案中，“人權(quán)”概念被正式寫(xiě)入憲法。第33條明確規(guī)定：“國(guó)家尊重和保障人權(quán)。”這樣，現(xiàn)代憲政的三大基本內(nèi)容——法治、民主和人權(quán)都寫(xiě)入了憲法，獲得了憲法的保障。這不僅反映了中國(guó)社會(huì)在憲政觀念上的巨大進(jìn)步，也表明了憲法在實(shí)際作用上正在得到實(shí)現(xiàn)。盡管憲法的改動(dòng)頻繁，但從上個(gè)世紀(jì)80年代以來(lái)，一直沿著良性和健康的方向前進(jìn)。無(wú)論在立憲的原則還是在憲法的實(shí)踐上，中國(guó)的憲政建設(shè)日益融入世界憲政文明建設(shè)的浪潮之中，不僅從其他國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)和做法中汲取了營(yíng)養(yǎng)，而且以自身的特點(diǎn)豐富了世界憲政文明。 　　

      關(guān)于當(dāng)代中國(guó)憲政建設(shè)取得的成就有多種看法，歸納起來(lái)有兩大類(lèi)。一類(lèi)強(qiáng)調(diào)憲政在制度建設(shè)上取得的成就(41)，另一類(lèi)強(qiáng)調(diào)憲政在社會(huì)觀念和行為上的實(shí)踐(42)。由于第一類(lèi)成就主要體現(xiàn)在國(guó)家法律、制度的建設(shè)和完善上，所以可稱(chēng)之為國(guó)家的憲政化；至于第二類(lèi)成就主要體現(xiàn)在社會(huì)組織和公民的觀念與行為上，因此可稱(chēng)之為社會(huì)的憲政化。 　　

      除了以上兩大類(lèi)進(jìn)展外，我們還應(yīng)該注意到政黨的憲政化步伐。在中國(guó)，共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，其政治地位已經(jīng)寫(xiě)進(jìn)了憲法，黨的意志和決策影響和決定著國(guó)家的法律和制度。因此，如何處理好黨與憲法的關(guān)系實(shí)際上是中國(guó)憲政建設(shè)的關(guān)鍵。過(guò)去最慘痛的教訓(xùn)就是，黨的意志是最高意志，黨的政策決定凌駕于憲法和其他法律之上，從而事實(shí)上導(dǎo)致了憲法與法治的“空轉(zhuǎn)”。而政黨作為一個(gè)政治組織，其內(nèi)部并沒(méi)有形成完整的權(quán)力制衡機(jī)制，造成個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的意志成為黨的意志，個(gè)人行為凌駕于組織之上，從而國(guó)家權(quán)力就非常輕易地淪為個(gè)人的權(quán)力，人治代替了法治，憲法對(duì)權(quán)力的制約形同虛設(shè)。 　　

      改革開(kāi)放以來(lái)，政黨的憲政化進(jìn)展順利。其集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是政黨作為中國(guó)政治生活中最活躍的組織，積極組織和推動(dòng)憲法的修正和各項(xiàng)法律、法規(guī)的制訂。二是政黨在加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督、黨內(nèi)民主的同時(shí)，也在樹(shù)立憲法意識(shí)，把自己的決策和行動(dòng)統(tǒng)一到憲法的規(guī)定之下。在2004年通過(guò)的“中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的執(zhí)政能力建設(shè)的決定”中，明確提出“全黨同志特別是領(lǐng)導(dǎo)干部要牢固樹(shù)立法制觀念，堅(jiān)持在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威”(43)。同年，在紀(jì)念全國(guó)人大成立50周年大會(huì)上，黨的總書(shū)記胡錦濤提出：“依法治國(guó)首先要依憲治國(guó)，依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。憲法和法律是黨的主張和人民意志相統(tǒng)一的體現(xiàn)，是中國(guó)革命、建設(shè)、改革偉大實(shí)踐的科學(xué)總結(jié)。憲法是國(guó)家的根本法，是治國(guó)安邦的總章程，是保證國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)進(jìn)步和長(zhǎng)治久安的法律基礎(chǔ)，是黨執(zhí)政興國(guó)、帶領(lǐng)全國(guó)各族人民建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義的法制保證。全黨同志、全體國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員和全國(guó)各族人民都要認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法、遵守憲法、維護(hù)憲法，保證憲法在全社會(huì)的貫徹實(shí)施。”(44) 　　

      國(guó)家憲政化、政黨憲政化和社會(huì)憲政化，都是中國(guó)政治文明建設(shè)的重要內(nèi)容。比較來(lái)說(shuō)，政黨的憲政化任務(wù)比國(guó)家的憲政化、社會(huì)的憲政化更為艱巨。因?yàn)檎h對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)大國(guó)來(lái)說(shuō)，占有領(lǐng)導(dǎo)地位。憲政化不能單單對(duì)其行為進(jìn)行規(guī)范，而應(yīng)該在憲法的框架內(nèi)更有效地發(fā)揮其作用，從而帶動(dòng)國(guó)家的憲政化與社會(huì)的憲政化。但我們還應(yīng)該看到，國(guó)家的憲政化與社會(huì)的憲政化也同樣重要。就前者來(lái)說(shuō)，憲政建設(shè)首先是國(guó)家的制度建設(shè)，憲政化的推進(jìn)不僅能夠規(guī)范國(guó)家權(quán)力的行使，更能夠增強(qiáng)社會(huì)對(duì)國(guó)家的認(rèn)同，維護(hù)國(guó)家的合法性。就社會(huì)的憲政化來(lái)說(shuō)，這是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，但對(duì)于憲政建設(shè)來(lái)說(shuō)是基礎(chǔ)性的任務(wù)，因?yàn)橹挥袘椃捌渚竦玫搅松鐣?huì)成員的承認(rèn)，才能從根本上限制各種壟斷性權(quán)力的濫用。目前，憲政正在國(guó)家、政黨以及社會(huì)三個(gè)層面推進(jìn)著，應(yīng)該努力使三者形成良性的互動(dòng)關(guān)系，以推動(dòng)中國(guó)政治文明建設(shè)的順利展開(kāi)。 　　

      注釋?zhuān)?/strong>