湖北省教育考試院

馬  克

      政府轉(zhuǎn)型實(shí)際包含了兩方面的內(nèi)容：一方面是政府對(duì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)的管理，要從直接的行政干預(yù)向間接的宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)變，充分發(fā)揮市場(chǎng)化資源配置的基礎(chǔ)作用;另一方面是政府職能由經(jīng)濟(jì)管理和建設(shè)為主向提供全面的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。第一個(gè)方面的轉(zhuǎn)變從改革開(kāi)放之初就已經(jīng)開(kāi)始，雖然取得重大進(jìn)展，但遠(yuǎn)未完成。第二個(gè)方面的轉(zhuǎn)變是在2000年之后才逐步清晰、漸成共識(shí)，并且黨的十七大報(bào)告明確提出了“建設(shè)服務(wù)型政府”的任務(wù)。從兩個(gè)轉(zhuǎn)變的關(guān)系看，第一個(gè)轉(zhuǎn)變是第二個(gè)轉(zhuǎn)變的基本前提，沒(méi)有第一個(gè)方面的轉(zhuǎn)變，第二個(gè)方面的轉(zhuǎn)變就無(wú)法實(shí)現(xiàn);第二個(gè)轉(zhuǎn)變規(guī)定了第一個(gè)轉(zhuǎn)變的方向，沒(méi)有這種規(guī)定，第一個(gè)轉(zhuǎn)變的進(jìn)程乃至方向?qū)⒋嬖谙喈?dāng)?shù)牟淮_定性，甚至出現(xiàn)“體制性復(fù)歸”。因此，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型，必須兩個(gè)轉(zhuǎn)變同時(shí)推進(jìn)，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。 　　

      1.政府轉(zhuǎn)型是完善市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的必然要求 　　

      政府轉(zhuǎn)型是充分發(fā)揮市場(chǎng)資源配置基礎(chǔ)作用的前提。經(jīng)過(guò)30年改革開(kāi)放，我國(guó)市場(chǎng)化進(jìn)展和成熟主要表現(xiàn)在商品供求領(lǐng)域，要素市場(chǎng)化進(jìn)程相對(duì)滯后。這不僅體現(xiàn)在依然存在大量的行政性管制和審批方面，而且體現(xiàn)在行政性壟斷的廣泛存在和擴(kuò)張方面。這就使資源配置領(lǐng)域大量出現(xiàn)市場(chǎng)與行政力量的博弈，造成市場(chǎng)和結(jié)構(gòu)扭曲，降低了整體經(jīng)濟(jì)的質(zhì)量和效率。 　　

      政府轉(zhuǎn)型必須突破過(guò)于偏好集中或行政管制經(jīng)濟(jì)的理念。特別是1997年和2008年應(yīng)對(duì)世界金融危機(jī)的成功，國(guó)內(nèi)對(duì)集中體制“能辦大事”的觀念有強(qiáng)化的跡象，而對(duì)其中弊端則很少提及。這種情況不利于推進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的進(jìn)一步完善，特別是不利于政府職能轉(zhuǎn)變。不能否認(rèn)，集中體制具有決策迅速和降低執(zhí)行成本的“優(yōu)點(diǎn)”，但這必須建立在決策和執(zhí)行都科學(xué)或“正確”的前提上，才“能辦大事”。而科學(xué)決策和執(zhí)行存在多種約束條件，如信息對(duì)稱與否、利益取向是否“一致”、決策目標(biāo)是多重還是“單一”的、長(zhǎng)期決策還是短期決策等等，不解決約束條件問(wèn)題，很可能大事辦不成，負(fù)面影響不少。因而，只有約束條件相對(duì)簡(jiǎn)單的情況下，如戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期、戰(zhàn)后恢復(fù)以及應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等，集中體制的優(yōu)勢(shì)才能充分體現(xiàn)。在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的常態(tài)中，市場(chǎng)主體分散決策與公平競(jìng)爭(zhēng)，才是優(yōu)化資源配置主導(dǎo)力量。這也是當(dāng)初計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制必須改革的主要原因。如果政府存在很強(qiáng)的“集中偏好”，就很難根據(jù)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的實(shí)際進(jìn)程切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，反而會(huì)把不適當(dāng)?shù)臎Q策“強(qiáng)加”給市場(chǎng)，甚至代替市場(chǎng)選擇。 　　

      現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不否認(rèn)而且強(qiáng)調(diào)政府的宏觀調(diào)控，但是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的“綜合平衡”概念不同，不是離開(kāi)市場(chǎng)來(lái)運(yùn)用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行。其出發(fā)點(diǎn)不是否定和取代市場(chǎng)主體的自由選擇和競(jìng)爭(zhēng)，更不是政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，宏觀政策的主要作用在于更“準(zhǔn)確地”反映總體市場(chǎng)“信號(hào)”，幫助和促進(jìn)市場(chǎng)主體理性選擇，改善市場(chǎng)主體自由選擇和競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境。因此，市場(chǎng)資源配置的基礎(chǔ)作用應(yīng)該是宏觀調(diào)控的前題，而不是相反。 　　

      2.政府轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代公共服務(wù)體系的制度基礎(chǔ) 　　

      一般來(lái)說(shuō)，政府轉(zhuǎn)型總是要通過(guò)政府職能的變化得到反映。在這個(gè)意義上，世界各國(guó)都經(jīng)歷了政府轉(zhuǎn)型過(guò)程。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家，早期的政府職能范圍非常有限，基本定位在“守夜人”的角色，市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見(jiàn)的手”承擔(dān)了調(diào)解社會(huì)經(jīng)濟(jì)供求關(guān)系職能。隨著19-20世紀(jì)初資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)的頻繁暴發(fā)，“市場(chǎng)失靈”的問(wèn)題受到普遍重視，政府逐步擴(kuò)大了宏觀調(diào)控、調(diào)解收入分配、維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)以及解決信息不對(duì)稱等問(wèn)題的職能。20世紀(jì)60年代中期以后，經(jīng)濟(jì)滯脹問(wèn)題凸現(xiàn)，政府大規(guī)模干預(yù)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的“政府失靈”問(wèn)題成為新的焦點(diǎn)，結(jié)果引發(fā)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)私有化的浪潮，并突破了一些傳統(tǒng)上被認(rèn)為屬于自然壟斷的領(lǐng)域，如電力、電信行業(yè)等。至此，政府職能重點(diǎn)轉(zhuǎn)向公共服務(wù)領(lǐng)域并趨于穩(wěn)定，反映在公共支出結(jié)構(gòu)上，轉(zhuǎn)移性支出以及有關(guān)社會(huì)保障、醫(yī)療、教育等福利性支出成為主體部分。 　　

      從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的簡(jiǎn)要描述中可以看出，政府轉(zhuǎn)型的基本趨勢(shì)是公共服務(wù)職能不斷發(fā)展并成為核心職能，使政府和市場(chǎng)能夠有效克服自身的缺陷，發(fā)揮彼此不能或難以相互替代的功能，實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)功能的良性互動(dòng)。這是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的基本前提和制度基礎(chǔ)。 　　

      與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家政府轉(zhuǎn)型的過(guò)程相比，實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型盡管在調(diào)整政府與市場(chǎng)的關(guān)系上表現(xiàn)出共性，但轉(zhuǎn)型的起點(diǎn)和走向則呈現(xiàn)出不同的軌跡。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下政府全面控制經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，政府轉(zhuǎn)型所面臨的初始問(wèn)題是“政府失靈”而不是“市場(chǎng)失靈”問(wèn)題。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型是由不干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行，到通過(guò)擴(kuò)大公共服務(wù)來(lái)調(diào)整政府和市場(chǎng)的關(guān)系;而計(jì)劃經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府轉(zhuǎn)型則是通過(guò)縮小政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的范圍，在培育和發(fā)展市場(chǎng)的同時(shí)，向主要提供公共服務(wù)轉(zhuǎn)變。這個(gè)意義上可以說(shuō)，政府轉(zhuǎn)型是現(xiàn)代公共服務(wù)體系賴以形成的前提和制度基礎(chǔ)。 　　

      3.政府轉(zhuǎn)型必須堅(jiān)持科學(xué)的功能定位 　　

      傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的基本理念是將公共利益、公共所有、公共管理等同起來(lái)，政府作為公共利益的代表是控制經(jīng)濟(jì)社會(huì)的唯一主體;同時(shí)，由于否定市場(chǎng)，市場(chǎng)也就不在公共利益的考慮之中。雖然我國(guó)目前已經(jīng)基本形成了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，但傳統(tǒng)體制慣性及其理念依然存在，這在一定程度上制約了政府功能的科學(xué)定位。 　　

      在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，公共利益是由政府、社會(huì)公眾和市場(chǎng)的共同需求，也是各類主體通過(guò)分工與合作共同來(lái)維護(hù)的;財(cái)產(chǎn)的公共所有不再是實(shí)現(xiàn)公共利益的必然和唯一選擇，非公有產(chǎn)權(quán)在基本制度規(guī)范下同樣可以實(shí)現(xiàn)公共利益;公共管理無(wú)論在范圍上還是在參與主體方面都具有廣泛的社會(huì)性。在這個(gè)意義上，政府轉(zhuǎn)型不僅要處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，而且要處理好政府與社會(huì)、公有產(chǎn)權(quán)和非公有產(chǎn)權(quán)的關(guān)系。這就必然要求我們高度重視政府功能的科學(xué)定位問(wèn)題。 　　

      政府功能的科學(xué)定位首先取決于政府轉(zhuǎn)型的方向。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的不同階段，我們先后提出過(guò)，政府從直接管理向間接管理轉(zhuǎn)變，政府調(diào)節(jié)市場(chǎng)、市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)，政府要從經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府向公共服務(wù)型、社會(huì)管理型政府轉(zhuǎn)變。這種情況表明，在政府轉(zhuǎn)型的方向上，社會(huì)存在廣泛的共識(shí)，并且這種共識(shí)在不斷深化。問(wèn)題在于，如何將這種共識(shí)貫徹到政府功能定位之中。例如，政府直接控制企業(yè)究竟是以公共服務(wù)功能為主還是以“保值、增值”為主？政府的公共投資是以政府“經(jīng)營(yíng)”為主還是以政府監(jiān)控下社會(huì)經(jīng)營(yíng)為主？公共服務(wù)是“政府提供什么，社會(huì)就消費(fèi)什么”，還是應(yīng)充分反映社會(huì)需求、接受社會(huì)評(píng)價(jià)與監(jiān)督?等等。這些認(rèn)識(shí)問(wèn)題不解決，政府轉(zhuǎn)型就會(huì)停留在抽象的口號(hào)上。 　　

      當(dāng)然，處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期的政府依然具有一些特殊的發(fā)展職能，這是政府功能界定必須考慮的。但需要論證的是：政府的哪些職能是現(xiàn)階段必須但長(zhǎng)遠(yuǎn)是要“退出”的，哪些職能無(wú)論現(xiàn)階段還是長(zhǎng)遠(yuǎn)都要“退出”，哪些職能現(xiàn)階段很“弱”而長(zhǎng)遠(yuǎn)是需要加強(qiáng)的，哪些職能是現(xiàn)階段和長(zhǎng)遠(yuǎn)都是必須的。只有回答了這些問(wèn)題，政府功能的科學(xué)界定才有可能，政府轉(zhuǎn)型才能切實(shí)推進(jìn)。

（本文節(jié)選自《未來(lái)十年的改革》）　　

（作者系中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革雜志社社長(zhǎng)）