湖北省教育考試院

何增科

      關(guān)于權(quán)力的定義眾說紛紜，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》對(duì)權(quán)力的定義較有代表性，“‘權(quán)力’基本上是指一個(gè)行為者或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力。”權(quán)力監(jiān)督中所研究的權(quán)力是指政治權(quán)力。“政治權(quán)力是一種公共權(quán)力，它是在特定的力量對(duì)比關(guān)系中，政治權(quán)力主體為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益而擁有的對(duì)政治權(quán)力客體的制約能力”。政治權(quán)力的擴(kuò)張性、自利性和腐蝕性等特征使得對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要。只有受到有效監(jiān)督和制約的政治權(quán)力才能維護(hù)和增進(jìn)公民的自由和權(quán)利，才能捍衛(wèi)和促進(jìn)公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的政治權(quán)力則可能淪落為掌權(quán)者謀取自身利益的工具，公民自由權(quán)利和公共利益都會(huì)成為這種異化的公共權(quán)力的犧牲品。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約乃是政治學(xué)研究的一個(gè)重大問題，并受到人們的普遍關(guān)注。所謂監(jiān)督就是監(jiān)視和督促，制約就是控制和約束。權(quán)力監(jiān)督和制約就是權(quán)力的委托人對(duì)權(quán)力的代理行使者采用各種必要的手段加以監(jiān)視、督促、控制和約束，使權(quán)力的行使過程和結(jié)果符合權(quán)力委托人的意志和利益。 　　

      改革開放30年以來中國在權(quán)力監(jiān)督制約方面取得了一系列重要變化和進(jìn)展，為了加深對(duì)此的認(rèn)識(shí)，有必要簡要回顧一下1949年新中國成立后權(quán)力監(jiān)督的歷程。 　　

      以毛澤東同志為核心的第一代中國共產(chǎn)黨人經(jīng)過長期的武裝斗爭，于1949年奪取了國家政權(quán)，建立了中華人民共和國。從1949年到1956年新中國成立初期，國家政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)取得了長足進(jìn)展，權(quán)力監(jiān)督也受到重視。根據(jù)1954年憲法設(shè)置了各級(jí)人民代表大會(huì)及常委會(huì)，在審議監(jiān)督政府、法院、檢察院工作中發(fā)揮了重要作用。國家還設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府及其工作人員遵守法律和正確履行職責(zé)。國家還設(shè)立了最高人民檢察署和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的實(shí)施。1956年黨的“八大”上還產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。在各級(jí)人大產(chǎn)生后，各民主黨派和政治協(xié)商會(huì)議在毛澤東同志倡導(dǎo)的“長期共存、互相監(jiān)督”的方針鼓勵(lì)下繼續(xù)發(fā)揮著民主監(jiān)督作用。1950年，中共中央還專門通過了《關(guān)于在報(bào)刊上開展批評(píng)和自我批評(píng)的決定》，號(hào)召人民群眾對(duì)黨和國家生活進(jìn)行監(jiān)督。人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用受到重視。 　　

      1957年到1976年是權(quán)力監(jiān)督受到削弱和領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人權(quán)力膨脹不受約束最終釀成悲劇的時(shí)期。1957年是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的地位感覺受到挑戰(zhàn)的情況下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的趨勢不斷得到加強(qiáng)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約受到了嚴(yán)重的削弱乃至癱瘓。加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的努力導(dǎo)致權(quán)力高度集中的政治體制的逐步建立和鞏固，其結(jié)果是，黨政不分，“不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記，特別是集中于第一書記”，“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”。在毛澤東同志大權(quán)獨(dú)攬的情況之下，黨內(nèi)外各種監(jiān)督制約力量日趨癱瘓。在反右運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)大化的情況下，黨內(nèi)外不同意見和批評(píng)聲音越來越少，黨內(nèi)監(jiān)督難以發(fā)揮作用，民主黨派和政治協(xié)商會(huì)議形同虛設(shè)。黨中央對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力加以限制，1959年先后撤消了監(jiān)察部和國務(wù)院法制局。由于推行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，逐步形成了各級(jí)政府向各級(jí)黨委負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，人大作為國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能無法行使。到了文化大革命時(shí)期，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)陷于癱瘓狀態(tài)，公檢法被砸爛，各級(jí)人大成為有名無實(shí)的機(jī)關(guān)。在缺乏對(duì)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人有效的監(jiān)督制約情況下，家長制、一言堂、個(gè)人崇拜現(xiàn)象得到惡性發(fā)展，個(gè)人專斷導(dǎo)致重大決策失誤不斷，最終釀成了“文化大革命”這樣長達(dá)十年的全國性大動(dòng)亂。在“文化大革命”中，上至黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人下到普通公民的基本人權(quán)受到嚴(yán)重踐踏，中華民族經(jīng)歷了一場空前的浩劫。 　　

      以鄧小平同志為代表的老一代無產(chǎn)階級(jí)革命家在1978年重新掌握黨和國家權(quán)力后，對(duì)文化大革命進(jìn)行了認(rèn)真的反思，深刻地認(rèn)識(shí)到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度中權(quán)力過分集中缺乏監(jiān)督制約的弊端，大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，積極推進(jìn)政治體制改革，權(quán)力監(jiān)督工作得到全面恢復(fù)和加強(qiáng)。以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，深刻地認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督對(duì)于取得反腐敗斗爭所具有的重要作用，將權(quán)力監(jiān)督納入社會(huì)主義政治文明建設(shè)工作中加以大力推進(jìn)，權(quán)力監(jiān)督體系初步形成。進(jìn)入新世紀(jì)，以胡錦濤同志為總書記的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，把加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力特別是拒腐防變抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的重要工作來抓，逐步改進(jìn)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。改革開放以來，經(jīng)過幾代領(lǐng)導(dǎo)人的持續(xù)推動(dòng)和全黨全社會(huì)30年來的不懈努力，在建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會(huì)主義民主政治過程中，我國在權(quán)力監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的變化，取得了不少重大的進(jìn)展。這些變化和進(jìn)展包括：以分散權(quán)力制約權(quán)力；以倡導(dǎo)法治制約權(quán)力；以道德內(nèi)約制約權(quán)力；以政務(wù)公開制約權(quán)力；以輿論監(jiān)督制約權(quán)力；以信息技術(shù)制約權(quán)力；以公民權(quán)利制約權(quán)力；以民間力量制約權(quán)力。 　　

      （一）分散權(quán)力以制約權(quán)力 　　

      改革開放以前，權(quán)力高度集中的黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制使得任何監(jiān)督制約力量都難有立足之地。改革開放以來，以權(quán)力適度分散化為主線的黨政分開、政企分開、權(quán)力下放、國家和社會(huì)分開的努力取得了明顯的成效，權(quán)力主體從一元走向多元，各種權(quán)力主體在博弈中開始相互制約。 　　

      1．黨政分開取得一定進(jìn)展 　　

      經(jīng)歷80年代的黨政分開，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員變得更加專業(yè)化，他們所擁有的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和信息優(yōu)勢有利于保持自身的相對(duì)獨(dú)立性。90年代中期以來，建設(shè)社會(huì)主義法治國家目標(biāo)的提出，有利于各級(jí)人大、政府、法院、檢察院依法維護(hù)自身的獨(dú)立性和專業(yè)權(quán)威。各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)趨向?qū)I(yè)化和法治化的管理權(quán)對(duì)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成了一定的制約，盡管這種制約仍是非常有限的。 　　

      2．政企分開與私人經(jīng)濟(jì)部門的崛起 　　

      1978年開始的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開放，一方面通過政企分開致力于增強(qiáng)國有企業(yè)的獨(dú)立性和自主權(quán)，另一方面積極吸引外來投資和大力鼓勵(lì)民營經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，私人經(jīng)濟(jì)部門已經(jīng)成為國民經(jīng)濟(jì)中一個(gè)重要組成部分。一項(xiàng)研究表明，到2005年中國非公有制經(jīng)濟(jì)在國民生產(chǎn)總值中所占比重約在40%左右，全部非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增量的貢獻(xiàn)已超過60%。私人經(jīng)濟(jì)部門的發(fā)展壯大限制了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)權(quán)。市場在資源配置中開始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府的資源配置權(quán)受到了極大的限制和壓縮。私人企業(yè)和市場機(jī)制正在成為制約政府權(quán)力的重要力量。 　　

      3．權(quán)力下放取得重要進(jìn)展 　　

      為了調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，1978年以來中央政府向地方政府下放了部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和立法權(quán)，并通過實(shí)行財(cái)政收入分成制鼓勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加自身財(cái)政收入。發(fā)展導(dǎo)向的各級(jí)地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量。在處理政府間關(guān)系中，地方政府對(duì)中央政府逐步形成了一定的制約關(guān)系，涉及地方利益的重大決策與地方政府進(jìn)行談判、協(xié)商逐漸成為中央政府領(lǐng)導(dǎo)人為減少執(zhí)行阻力而做出的一種現(xiàn)實(shí)的選擇。 　　

      4．國家和社會(huì)分開取得一定進(jìn)展 　　

      改革開放的過程也是國家向社會(huì)放權(quán)的過程，政府的權(quán)力逐步從城鄉(xiāng)基層社區(qū)退出而鼓勵(lì)基層社區(qū)自治。政府按照凡是市場可以調(diào)節(jié)和社會(huì)自治可以解決的事項(xiàng)都要交給市場和社會(huì)去辦的原則轉(zhuǎn)變自身的職能，全能政府逐步變?yōu)橛邢拚?。隨著中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民自主活動(dòng)的閑暇時(shí)間和資源日漸增多。與上述情況相適應(yīng)，各種民間組織和社區(qū)自治組織得到空前發(fā)展。據(jù)民政部門統(tǒng)計(jì)，截止到2007年底，在民政部門登記注冊的各類民間組織的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到381，000個(gè)。相對(duì)獨(dú)立于國家的各種民間組織的蓬勃發(fā)展進(jìn)一步增加了政治權(quán)力主體的數(shù)量，這些新的政治權(quán)力主體對(duì)國家的高度自主性形成了初步的制約，盡管公民社會(huì)的力量仍很弱小。 　　

      （二）專門監(jiān)督以約束權(quán)力 　　

      改革開放以后我國先后恢復(fù)了紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、審計(jì)等專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)，并對(duì)它們實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以強(qiáng)化這些專職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。 　　

      中紀(jì)委在文革后迅速恢復(fù)，并從1982年起開始實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，改變了以往單一的由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制。1986年開始重新組建監(jiān)察部，1993年中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行黨政統(tǒng)一的監(jiān)督體制。合署辦公后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督。同時(shí)對(duì)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和同級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并逐步對(duì)派駐各部門的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在我國現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系中占據(jù)著特別重要的地位，它既是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，又是行政監(jiān)督中最重要的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著組織協(xié)調(diào)如審計(jì)、檢察等相關(guān)職能部門的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在權(quán)力監(jiān)督方面擁有廣泛的權(quán)力。改革開放30年來，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行自己的職責(zé)，在黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開放以來紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案2，687，424件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)達(dá)2，448，597人，有據(jù)可查的10個(gè)年份受處分的縣處級(jí)以上干部數(shù)即高達(dá)69928人。 　　

      審計(jì)監(jiān)督是我國權(quán)力監(jiān)督體系中一個(gè)重要組成部分。1983年9月，中華人民共和國審計(jì)署成立，隨后縣級(jí)以上地方政府也相繼設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)。我國審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，屬于行政監(jiān)督的一個(gè)重要職能部門。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級(jí)行政首長和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開展審計(jì)工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年成立以來，在財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、效益審計(jì)等方面都取得了顯著的成績。審計(jì)機(jī)關(guān)每年審計(jì)的單位數(shù)由1983年的1200多個(gè)增加到2005年的12.5萬多個(gè)。2003年到2005年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)企業(yè)30345個(gè)，促進(jìn)上繳財(cái)政收入60億元。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍已擴(kuò)大到地廳級(jí)，對(duì)省部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正在開展試點(diǎn)工作。1999年至2005年，全國共完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目23萬個(gè)，審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部21.5萬人，國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員2萬人。從1999年到2005年通過審計(jì)發(fā)現(xiàn)并移送司法機(jī)關(guān)處理的經(jīng)濟(jì)犯罪案件達(dá)6800多件。 　　

      我國的檢察制度是在列寧關(guān)于法律監(jiān)督的思想指導(dǎo)下,結(jié)合我國具體國情而形成的。其具體特征是：它是國家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的專門的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；我國檢察系統(tǒng)實(shí)行民主集中制,檢察委員會(huì)集體討論決定所有重大案件和重大問題；地方各級(jí)人民檢察院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制,既對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作,又受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督對(duì)任何人都有效力；對(duì)國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的職務(wù)犯罪包括貪污賄賂的法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作之一,這是事實(shí)上的司法彈劫制度；檢察監(jiān)督是一種具有法律約束力的強(qiáng)制性監(jiān)督。自1979年恢復(fù)成立以來,各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在我國權(quán)力監(jiān)督和反腐敗工作中發(fā)揮了極為重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì),改革開放以來,我國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案偵查貪污賄賂等腐敗犯罪案件1029402件,查處584403人,其中縣處級(jí)以上干部人數(shù)為41063人,為國家挽回經(jīng)濟(jì)損失736.1億元。

      （三）以倡導(dǎo)法治制約權(quán)力 　　

      針對(duì)文化大革命時(shí)期，憲法和法律受到踐踏，基本人權(quán)缺乏保障所造成的惡果，鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義法制的重要性，并推動(dòng)1982年憲法載明了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則并多次重申任何人都沒有凌駕于法律之上不受法律約束的特權(quán)。他還吸取了以往依靠群眾運(yùn)動(dòng)反腐敗的深刻教訓(xùn)，明確指出反腐敗還是要靠法制，搞法制靠得住些。90年代中期以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將建設(shè)社會(huì)主義法制國家的目標(biāo)的提法改變?yōu)榻ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國家的新提法，強(qiáng)調(diào)依靠憲法和法律約束黨和政府及各級(jí)官員的權(quán)力保障公民權(quán)利的思想。進(jìn)入新世紀(jì)后，以胡錦濤為總書記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將依法治國提到了更加重要的位置。中國共產(chǎn)黨在先后倡導(dǎo)法制和倡導(dǎo)法治的同時(shí)，積極推行法治國家建設(shè)工作，取得了很大的成績。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1979年到2007年10月底，全國人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；國務(wù)院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；地方人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近7000余件。”以憲法為統(tǒng)帥、門類比較齊全的有中國特色的法律體系已經(jīng)初步形成。進(jìn)入90年代中期以后，司法體制改革開始提上議事日程。隨著《法官法》、《檢察官法》的頒布實(shí)施和司法考試的推行以及大規(guī)模的專業(yè)培訓(xùn)，法官和檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化取得了長足的進(jìn)展。隨著法律在人們生活中重要性的日益增加，律師的數(shù)量也迅速增長。據(jù)司法部統(tǒng)計(jì)，80年代初中國只有200多名律師，到2005年時(shí)中國的律師數(shù)量猛增到118，000名，律師事務(wù)所數(shù)量達(dá)到11691家。律師成為一種重要的社會(huì)職業(yè)，在維護(hù)公民權(quán)益方面日益發(fā)揮著重要作用。 　　

      （四）道德內(nèi)約以約束權(quán)力 　　

      權(quán)力濫用和腐敗是道德墮落的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)道德規(guī)范對(duì)各級(jí)官員行使權(quán)力行為的約束有其正當(dāng)性與合理性。中國共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視共產(chǎn)黨人的道德修養(yǎng)問題。改革開放以來在加強(qiáng)道德規(guī)范約束制約權(quán)力方面采取了不少措施。一是在黨員中特別是縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中開展大規(guī)模的學(xué)習(xí)教育和整頓作風(fēng)活動(dòng)。二是開展大規(guī)模的干部培訓(xùn)和輪訓(xùn)工作，政治理論的學(xué)習(xí)和教育成為培訓(xùn)和輪訓(xùn)的重要內(nèi)容，其目的在于培養(yǎng)官員良好的品德和能力。三是定期開展民主生活會(huì)，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)民主生活會(huì)上開展批評(píng)和自我批評(píng)，個(gè)人借此受到教育加強(qiáng)自身修養(yǎng)。四是加強(qiáng)為官從政道德建設(shè)和公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，制定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定和公務(wù)員行為準(zhǔn)則，要求公務(wù)員認(rèn)真遵守有關(guān)行為準(zhǔn)則，自覺接受群眾的監(jiān)督。以道德規(guī)范約束權(quán)力在過去30年中始終沒有放松，盡管不能夸大其效果。 　　

      （五）以政務(wù)公開制約權(quán)力 　　

      中國執(zhí)政黨和政府“推行政務(wù)公開，采取了先行試點(diǎn)，典型引路的方法，逐步地拓展工作面，持續(xù)深入地開展工作”，相應(yīng)地，“中國政務(wù)公開經(jīng)歷了一個(gè)自下而上、由點(diǎn)到面、由淺入深的漸進(jìn)過程。”首先，政務(wù)公開的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。80年代早期一些地方政府部門率先實(shí)行“兩公開一監(jiān)督”，即辦事過程公開、辦事結(jié)果公開和群眾監(jiān)督。隨后辦事公開的內(nèi)容不斷豐富，從兩公開發(fā)展到六公開甚至八公開。90年代中后期以來，政務(wù)公開的內(nèi)容從辦事公開走向立法和決策過程公開。立法和行政重大決策聽證會(huì)的形式引入國內(nèi)，一些地方政府還自創(chuàng)了民主懇談會(huì)的形式通過官民協(xié)商對(duì)話進(jìn)行公開決策。其次，政務(wù)公開的主體日益增多。政務(wù)公開的主體從政府行政部門向人大、法院、檢察院、公共企事業(yè)單位和黨組織延伸。90年代中期以后，檢務(wù)公開、審判公開先后穩(wěn)步推開。全國人大和各級(jí)地方人大也積極推行“開門立法”，利用新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)公布法律草案，廣泛征求社會(huì)各界意見。公共企事業(yè)單位開始實(shí)行辦事制度公開，增加了透明度。黨務(wù)公開工作也日益受到重視，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過程的公開性和透明度不斷提高，干部任前公示制、考察預(yù)告制等做法受到群眾好評(píng)。第三，政務(wù)公開的層級(jí)逐步提高。80年代政務(wù)公開主要是基層和地方政府職能部門，限于“村務(wù)公開”、“財(cái)務(wù)公開”、“辦事公開”等。90年代以來，政務(wù)公開的層級(jí)逐步向上延伸。“目前，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開和縣級(jí)政務(wù)公開得到進(jìn)一步規(guī)范和提高，市（地）級(jí)行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開正在積極推行之中”，更高層級(jí)的政府機(jī)關(guān)也在積極探索通過新聞發(fā)布會(huì)制度、政府網(wǎng)站等多種形式進(jìn)行政務(wù)公開。第四，政務(wù)公開制度建設(shè)不斷取得新進(jìn)展。中辦、國辦2000年發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)推行政務(wù)公開的通知》和2005年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開的意見》，為規(guī)范政務(wù)公開行為提供了很好的指導(dǎo)意見。2007年國務(wù)院正式頒布了全國性的“政府信息公開條例”，該法將于2008年5月1日正式生效。這部“政府信息公開條例”是一個(gè)具有里程碑意義的法規(guī)，它將通過強(qiáng)制政府部門進(jìn)行信息披露并對(duì)公民的知情權(quán)受到損害時(shí)提出救濟(jì)措施而極大地增加政府的透明度，并使政府政務(wù)公開化的努力成果用法律的形式加以固定化和長期化。最后，政務(wù)公開的形式靈活多樣，方法行之有效。“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣所屬的部門普遍以設(shè)立政務(wù)公開欄的方式公開政務(wù)；縣級(jí)以上政府定期發(fā)布政務(wù)公報(bào)，用這種方式來公布政府信息。國務(wù)院的所有部委和省級(jí)政府都建立了新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會(huì)制度，全國80%以上的縣級(jí)政府或縣級(jí)政府所屬的部門建立了政府網(wǎng)站，通過網(wǎng)站來發(fā)布信息。在很多地方和部分的國務(wù)院部門，現(xiàn)在也已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，全國綜合性的服務(wù)中心已經(jīng)有2100多家。”不少省還開通了政府門戶網(wǎng)站，實(shí)行網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)式”、“開放式”、“可視化”服務(wù)，從而進(jìn)一步提高了政府工作的透明度。 　　

      （六）以輿論監(jiān)督制約權(quán)力 　　

      公開表達(dá)出來的公眾輿論會(huì)對(duì)掌權(quán)者形成巨大的壓力，促使掌權(quán)者約束自己的行為。改革開放以來，中國正在在逐步形成一個(gè)民間公共領(lǐng)域，咖啡館、茶館、酒吧、私人聚會(huì)場所以及新興的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上論壇、聊天室、博客、播客乃至手機(jī)短信都成為民間公共領(lǐng)域的重要載體或平臺(tái)，人們在其中對(duì)公共事物和政治人物進(jìn)行自由的、充滿激情或理性的討論、爭論、辯論，盡情釋放自己的批評(píng)、意見和建議。中國的新聞媒體也在重新定位自己，及時(shí)、真實(shí)反映民情民意、表達(dá)民聲成為成為媒體人的崇高職業(yè)追求。一些商業(yè)化程度較高的新聞媒體或其中的某些欄目也成為民間公域的一個(gè)重要組成部分。新聞媒體通過聚焦報(bào)道某些重要事件，而影響著公共輿論的形成和改變。一部分知識(shí)分子也加入到獨(dú)立、客觀地討論和評(píng)價(jià)公共事務(wù)和政治事件活動(dòng)中，成為所謂的公共知識(shí)分子。所有這一切都使得相對(duì)獨(dú)立于黨和政府的民間公域和在這一領(lǐng)域形成的公眾輿論成為影響和制約公共政策和公共權(quán)力的一股重要力量。 　　

      （七）以信息技術(shù)制約權(quán)力 　　

      推進(jìn)電子政務(wù)，建立信息技術(shù)支撐下的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，將會(huì)實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息傳遞的完整、準(zhǔn)確、迅速、透明和信息資源共享，防止信息壟斷所造成的權(quán)力濫用，同時(shí)將會(huì)實(shí)現(xiàn)政府工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化減少權(quán)力運(yùn)用中個(gè)人好惡的影響。將權(quán)力監(jiān)督制度建立在信息技術(shù)平臺(tái)之上，實(shí)行電子化監(jiān)督，將會(huì)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、全過程監(jiān)督和開放性監(jiān)督，從而增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的約束力。從1993年以來，我國積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，努力探索權(quán)力監(jiān)督的電子化，取得了一定的進(jìn)展。到2006年底，已經(jīng)有14個(gè)省（市）建立了省級(jí)政務(wù)外網(wǎng)，還有6個(gè)地方在建設(shè)政務(wù)外網(wǎng)，我國部委、省級(jí)和地市級(jí)政府網(wǎng)站擁有率超過90%，縣級(jí)政府網(wǎng)站擁有率超過80%以上，各級(jí)政府平均網(wǎng)站擁有率達(dá)85.6%。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，中國網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)1.32億，緊追美國位居世界第二。以推進(jìn)審計(jì)信息化為目標(biāo)的“金審”工程從1999年啟動(dòng)，到2005年完成一期項(xiàng)目建設(shè)，先后建成了現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)，使審計(jì)監(jiān)督率先實(shí)現(xiàn)電子化，電子審計(jì)使得遠(yuǎn)程審計(jì)、動(dòng)態(tài)審計(jì)成為現(xiàn)實(shí)，大大提高了審計(jì)效力。近年來深圳、蘇州等地方政府率先開發(fā)了“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，將行政監(jiān)察與信息技術(shù)結(jié)合起來，提高了行政監(jiān)察的效率和約束力。目前中央有關(guān)部門正在全國范圍內(nèi)積極推廣“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”。廣東、四川等省人大積極探索實(shí)行“在線預(yù)算監(jiān)督”，通過與政府財(cái)政部門預(yù)算管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)和資源共享，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府各部門預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高了人大預(yù)算監(jiān)督的效力。但總起來看，我國目前電子政務(wù)建設(shè)還處于初級(jí)階段，存在著重復(fù)建設(shè)、發(fā)展不平衡、應(yīng)用程度不高、資源整合不夠等問題。我國電子政務(wù)狀況目前在全球排名第65名，與世界許多國家相比仍然比較落后。 　　

      （八）保障權(quán)利以制約權(quán)力 　　

      以權(quán)利制約權(quán)力是現(xiàn)代民主政治國家或正在走向民主政治的國家實(shí)行公共權(quán)力監(jiān)督的一種重要模式。按照現(xiàn)代民主理論的基本觀點(diǎn)，公共權(quán)力來源于公民的自愿讓渡同時(shí)公民對(duì)公共權(quán)力保留最后的控制權(quán)，公共權(quán)力從屬于并服務(wù)于公民權(quán)利，公民權(quán)利為公共權(quán)力的行使劃定了邊界。改革開放30年來，我國在保障黨員權(quán)利和公民權(quán)利方面取得了一系列重要進(jìn)展，為公民以權(quán)利制約權(quán)力奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，初步建立起黨員民主權(quán)利保障制度。從十二大開始，明確規(guī)定了黨員的八項(xiàng)權(quán)利如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等，改變了文革期間九大、十大黨章對(duì)黨員只有義務(wù)要求、沒有權(quán)利規(guī)定的做法。1994年我們黨又制定了《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，全面系統(tǒng)地闡述了黨員民主權(quán)利的基本內(nèi)容，提出了保護(hù)黨員權(quán)利的措施，并具體規(guī)定了侵犯黨員權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。為了具體落實(shí)黨員權(quán)利，探索開展黨員對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主評(píng)議、民意測驗(yàn)、民主推薦活動(dòng)，同時(shí)實(shí)行黨內(nèi)差額選舉，這些都為黨員監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了有效形式。近年來，一些地方黨組織推行黨務(wù)公開、電子黨務(wù)等增強(qiáng)黨內(nèi)事務(wù)透明度的努力為黨員行使知情權(quán)提供了便利條件。其次，公民權(quán)利的保障工作取得重要進(jìn)展。1982年憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”調(diào)到了國家機(jī)構(gòu)章節(jié)之前，反映了對(duì)公民權(quán)利認(rèn)識(shí)方面的進(jìn)步。2004年的憲法修正案中增加了“國家尊重和保護(hù)人權(quán)”的條款。中國政府也先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》?！缎姓V訟法》和《國家賠償法》的頒布實(shí)行為“民告官”和索取國家損害賠償?shù)男姓V訟提供了法律依據(jù)?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等民間組織管理法規(guī)的頒行為公民結(jié)社和民間組織的合法活動(dòng)提供了可操作性的法律依據(jù)。國務(wù)院修訂后頒布的《信訪條例》強(qiáng)化了政府的信訪工作責(zé)任，為公民通過信訪的合法渠道行使批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)利提供了一定的法律保障。我國的民主政治建設(shè)率先從基層開始?！洞迕裎瘑T會(huì)組織法》的實(shí)行為廣大農(nóng)民行使民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權(quán)利提供了法律保障。目前已經(jīng)在全國300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“公推直選”為黨員和群眾行使選舉權(quán)提供了制度化的保障。城市居民委員會(huì)直選的試點(diǎn)工作也收到了很好的效果。 　　

      （九）以民間力量制約權(quán)力 　　

      民間力量是指與國家相對(duì)的公民個(gè)人或社會(huì)組織，后者通過法律維權(quán)、集體行動(dòng)或強(qiáng)大的輿論壓力而展示出自己制約權(quán)力的能量和力量。改革開放30年來，隨著中國逐步走向市場經(jīng)濟(jì)和民主法治，人們的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公共政策的制定與執(zhí)行與人們切身利益和權(quán)利的關(guān)系越來越密切，公民維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的愿望日益強(qiáng)烈。有越來越多的公民個(gè)人和他們所結(jié)成的各種社會(huì)組織努力通過自己的個(gè)體或集體行動(dòng)而對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行施加影響。大規(guī)模的信訪特別是集體上訪已經(jīng)成為公民表達(dá)自己意見的一條重要渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1992年到2004年全國縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的信訪數(shù)量呈持續(xù)上升趨勢，2005年以后有所下降，但即便如此，2006年信訪總量仍在1000萬件（人）次以上。在信訪總量中，采取書信形式的占25%，采取走訪形式的占75%以上，而在走訪中，5人以上的集體上訪的人次約占走訪總?cè)舜蔚?0%以上。近年來頻頻發(fā)生的群體性事件也是民間力量抗?fàn)帣?quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的一種重要形式。舉報(bào)在權(quán)力監(jiān)督中也發(fā)揮著重要作用。中紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，公民信訪舉報(bào)已經(jīng)成為發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索的一條重要渠道，有的省份檢察機(jī)關(guān)80%以上的腐敗案件線索是通過公民舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的，公民舉報(bào)在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗中發(fā)揮了重要作用。公民拿起憲法和法律的武器通過行政訴訟維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的行動(dòng)這些年來越來越多。據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，從1990年實(shí)施《行政訴訟法》至今，我國各級(jí)人民法院受理的一審行政訴訟案件數(shù)量已經(jīng)超過100多萬件，我國民告官的勝訴率是30%高于國外20%的勝訴率。這些都反映出我國民間力量在權(quán)力監(jiān)督中開始發(fā)揮一定的作用。 　　

      總之，改革開放30年來，經(jīng)過黨和政府以及社會(huì)各界的努力，我國在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)生了許多重要的變化，取得了長足的進(jìn)展。這些重要變化和進(jìn)展為進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，同時(shí)也為如何進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督提供了有益的啟迪。 　

（作者單位：中央編譯局）