湖北省教育考試院

轉(zhuǎn)型期社會問題與國家治理創(chuàng)新

——兼論政治體制改革中國道路的核心內(nèi)涵與路徑選擇

謝志巋

     內(nèi)容摘要：

      改革開放以來，中國經(jīng)濟發(fā)展取得了巨大成就，但一些深層次的制度問題也逐漸顯現(xiàn)。 對于目前中國發(fā)展中存在的問題，有觀點認為，只有實行西方資本主義民主，才能根本解決。這一主張在理論上不成立，在實踐上也蘊含著巨大風(fēng)險。因此，在當(dāng)前條件下，“治理創(chuàng)新而不是西方式民主化”，或者說“功能的提升而不是根本結(jié)構(gòu)的改變”，才是中國下一步政治體制改革的方向和核心內(nèi)容，也是推進中國式民主的現(xiàn)實路徑。通過治理創(chuàng)新，既可以解決中國目前面臨的問題，也可以最大限度降低經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的風(fēng)險。國家可以通過賦予一些地區(qū)（如經(jīng)濟特區(qū)）先行先試權(quán)，為治理創(chuàng)新提供經(jīng)驗。 　　

      經(jīng)過三十多年改革開放，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了舉世矚目的成就，同時，也積累了諸多社會問題。面對中國的發(fā)展，形成了兩種截然不同的聲音。一種聲音認為，二十一世紀是中國的世紀 [1] ，中國三十年發(fā)展所取得的成就造就了一種所謂的“中國模式”，一種不同于歐美現(xiàn)代化路徑的成功模式。研究者認為，這種發(fā)展模式所形成的“北京共識”，取代廣受懷疑的“華盛頓共識”，指引世界其它一些國家在有一個強大重心的世界上保護自己的生活方式和政治選擇。這些國家不僅在設(shè)法弄清如何發(fā)展自己的國家，而且還想知道如何與國際秩序接軌，同時使它們能夠真正實現(xiàn)獨立 [2] 。而另一種觀點認為，中國行將崩潰。理由是中國發(fā)展中出現(xiàn)了各種問題，如腐敗問題、銀行體系問題、國企問題、財政赤字、缺乏法治、假冒偽劣商品、環(huán)境惡化、民眾抗議等等。隨著經(jīng)濟全球化，將加劇中國的社會危機，中國將無法解決這些危機，導(dǎo)致國家崩潰 [3] 。雖然 10 年前關(guān)于中國五至十年內(nèi)即將崩潰的武斷臆測沒有應(yīng)驗，但這種聲音一直沒有停歇，近期又卷土重來 [4] 。 　　

      中國改革開放以來取得的成就，有目共睹，不容否定，但是，積累的問題也不容忽視，尤其是一些深層次的制度問題逐漸顯現(xiàn)。如果我們盲目樂觀，不下決心切實解決這些問題，確實可能危及我國整個的社會主義事業(yè)，發(fā)生鄧小平警告的黨和國家“改變面貌”的問題 [5] ，可能使我國改革開放取得的成就得而復(fù)失。因此，解決經(jīng)濟社會發(fā)展中面臨的問題，既是保持中國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，也是使中國模式能夠真正成為一個成功模式的必由選擇。 　　

      一、當(dāng)前中國的主要問題是不是根本政治制度的問題？ 　　

      在關(guān)于中國問題及其對策的討論中，有一種觀點值得引起特別注意，就是將中國目前的問題歸結(jié)為根本政治制度的問題。認為，中國當(dāng)前政治、經(jīng)濟、社會領(lǐng)域出現(xiàn)的主要矛盾和問題，根本原因是沒有實行西方資本主義民主，如果實行西方資本主義民主，這一切問題都可迎刃而解。這一主張在理論上是不成立的，在實踐上也蘊含著巨大風(fēng)險。 　　

      西方民主路徑將解決中國目前經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的問題寄望于西方資本主義民主，有三個主要的理論預(yù)設(shè)，即：（ 1）西方民主可以有效地解決我國目前存在的比較嚴重的腐敗問題；（ 2）通過西方式的民主化，可以解決目前中國政治體制與經(jīng)濟體制不相適應(yīng)的問題；（ 3）西方競爭性民主的核心制度具有普適性。 　　

      西方民主路徑的這些理論預(yù)設(shè)均存在問題，西方資本主義民主并不一定能解決中國的問題，反而，可能存在巨大的風(fēng)險。 　　

      第一，西方資產(chǎn)階級民主制可能異化為分贓式資本主義政體，導(dǎo)致民主機制失效。西方民主制度本質(zhì)上是不同利益集團通過選舉政治競爭國家控制權(quán)的一項制度安排，是一種以利益分野為基礎(chǔ)、以政權(quán)為目標的競爭性的民主。西方民主遏制腐敗的機制是權(quán)力制衡，即通過競爭性民主防止當(dāng)權(quán)者腐敗，如果當(dāng)權(quán)者腐敗無能，即剝奪其權(quán)力。這一觀念具有悠久的傳統(tǒng)并且深入人心，似乎是一條顛撲不破的公理。但是，事實并非如此。因為，這一觀念存在著一個前提上的錯誤，即假定接替腐敗政權(quán)的權(quán)力集團就一定是正義的。但現(xiàn)實并非如此。如果接替現(xiàn)政權(quán)的另一權(quán)力集團也并不正義，而是分贓式、掠奪式的，民主反對腐敗的機制就會失效。發(fā)生在菲律賓、海地、印度尼西亞等多數(shù)發(fā)展中國家的民主化，就是如此。在這些國家，利益集團為了集團利益，利用民主機制謀求推翻現(xiàn)政權(quán)，在取得政權(quán)后，這些集團又利用奪得的政權(quán)為自己謀取利益，然后可能再被別的利益集團推翻。每一次民主競爭的結(jié)果，改變的都只是“城頭大王旗”，不變的是掠奪型政府。如果民主制陷入分贓式利益團體執(zhí)政的循環(huán)，就不能有效的遏制腐敗，也不能有效地解決治理的問題。也就是說，如果競爭性民主異化為互相對立的利益集團爭權(quán)奪利的工具，形成所謂的分贓式資本主義 (Booty Capitalism)政體，競爭性民主的作用機制就會失效。 　　

      第二，西方式民主也不是經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。西方民主路徑認為，通過實行競爭性民主化有利于實現(xiàn)中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展和繁榮。這也是一個似是而非的觀念。世界各國的經(jīng)驗事實表明，民主與經(jīng)濟發(fā)展沒有必然聯(lián)系。民主化帶給拉美、非洲和東亞很多國家的結(jié)果不是經(jīng)濟發(fā)展，而是經(jīng)濟停滯；而新加坡沒有實行西方民主，也實現(xiàn)了經(jīng)濟的快速發(fā)展。事實上，經(jīng)濟發(fā)展與“政治—市場關(guān)系”、產(chǎn)權(quán)制度、市場制度、法治等因素有著更密切、直接的關(guān)系。因此，與上述因素相聯(lián)系的政治體制改革而非西方式民主化才是實現(xiàn)中國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的制度基礎(chǔ)。 　　

      第三，西方民主在某種社會條件下蘊含著巨大的社會風(fēng)險。西方民主路徑認為，資本主義發(fā)達國家通過西方民主制度解決了本國的社會問題，我國同樣也可以通過西方民主制度解決我國的政治經(jīng)濟社會問題。這一預(yù)設(shè)忽視了民主的條件和風(fēng)險（負效應(yīng)）。競爭性民主要發(fā)揮作用必須具備許多輔助條件，如經(jīng)濟發(fā)展水平、社會結(jié)構(gòu)（核心是中產(chǎn)階級規(guī)模）、公民文化、法治水平、國家效能等等。缺乏這些條件，競爭性民主不但難以遏制腐敗，反而可能導(dǎo)致政治分裂和社會動蕩。發(fā)生在資本主義發(fā)展中國家內(nèi)部頻繁的政治紛爭和政權(quán)更迭就表明了這一點。我國資產(chǎn)階級民主革命的歷史也表明，民主化過程并不一定能成功地建立民主政權(quán)，相反，伴隨這一過程的可能是社會動蕩。我國辛亥革命后出現(xiàn)的軍閥混戰(zhàn)和割據(jù)，即對國家統(tǒng)一和人民生活造成了嚴重后果。更為嚴重的是，如果民主革命后一直不能建立秩序，國家可能會陷于長期的分裂和失控，就像目前發(fā)生在一些第三世界國家的情形那樣 [6]。 　　

      因此，中國當(dāng)前的主要問題，不是實行西方民主的問題，也不是根本政治制度的問題。雖然，隨著改革的深入，我國經(jīng)濟社會發(fā)展面臨的很多問題確實都與政治體制有關(guān)，需要進行政治體制改革，但政治體制改革并不等同于實行西方資本主義民主化。當(dāng)前，我們需要大力推進民主，但目標模式不是也不能是存在巨大社會風(fēng)險的以三權(quán)分立和多黨制為特征的西方資本主義民主。 　　

      二、治理創(chuàng)新：解決中國問題的鑰匙 　　

      1 ．治理與當(dāng)前社會問題 　　

      當(dāng)前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展中出現(xiàn)了諸多矛盾和問題，主要表現(xiàn)在腐敗、貧富分化嚴重、食品藥品安全、安全生產(chǎn)、環(huán)境污染、群體性事件、決策失誤等等方面。這些問題，損害了民眾的利益，影響了政府形象，導(dǎo)致了人們不滿，危害到治理的合法性。 　　

      這些矛盾和問題，從客觀社會條件來講，與我國所處的社會轉(zhuǎn)型期和現(xiàn)代化發(fā)展階段這一社會環(huán)境有關(guān)。正如亨廷頓所指出的，現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂 [7] 。我國現(xiàn)代化目前所處的這個階段，正是容易出現(xiàn)社會不穩(wěn)定的階段。 　　

      從治理而言，則與權(quán)力缺乏制約有關(guān)；與政府官員不負責(zé)任有關(guān)；與監(jiān)督問責(zé)機制不健全有關(guān)；與行政過程不民主、不透明有關(guān)；與決策失誤有關(guān)；與制度安排不配套、不合理有關(guān)；與公眾參與程度低有關(guān)。但這些因素與根本政治制度并沒有必然關(guān)系，因為在社會轉(zhuǎn)型和現(xiàn)代化發(fā)展所處的特定階段，不同社會制度下都存在這類矛盾和問題。因此，這些問題并不必然是政治制度的問題，而是治理的問題。它們與治理有關(guān)，與具體的政治體制有關(guān)。這些問題的產(chǎn)生與治理有關(guān)；其解決也需要通過治理的途徑。因此，下一步，我們有必要進行深刻的治理創(chuàng)新或者說治理的革命。通過治理創(chuàng)新，全面提升政治體系的產(chǎn)出和功能，提升政治體系的回應(yīng)性和政治過程的民主性，全面解決改革和發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾和問題。 　　

      2 ．治理創(chuàng)新如何可能？ 　　

      （ 1 ）執(zhí)政合法性與治理創(chuàng)新的動力來源。治理創(chuàng)新作為自身的自覺行動，其動力來源最受人們質(zhì)疑。因為一般認為，執(zhí)政黨改善治理最大的動力來自于反對黨對選民的競爭。在我國，共產(chǎn)黨是唯一的執(zhí)政黨，沒有這類競爭，因而可能創(chuàng)新的動力不足。雖然黨派的競爭是對執(zhí)政黨最大的政治壓力，但是，這一壓力并不一定總是有效，而且具有巨大的社會風(fēng)險，因此，我們不能借助這一路徑。這在前文已經(jīng)討論。但這并不意味著沒有黨派競爭的壓力就不可能有治理創(chuàng)新的動力，排除共產(chǎn)黨本身的性質(zhì)和宗旨不談，民心向背和執(zhí)政合法性作為外部壓力一直是促使執(zhí)政黨改進治理的動力，也是權(quán)力制衡的一種表現(xiàn)形式。胡錦濤在黨的十七大報告中即明確指出，“堅決懲治和有效預(yù)防腐敗，關(guān)系人心向背和黨的生死存亡。”中國改革開放政策實踐及其所取得的發(fā)展成就，也表明中國共產(chǎn)黨有動力和能力改善自身的治理。 　　

      （ 2 ）結(jié)構(gòu)功能主義的理據(jù)。與沖突理論將社會沖突視為社會進步的動力不同，結(jié)構(gòu)功能主義認為，系統(tǒng)具有自我修復(fù)和維持的功能，能夠通過改善自身的功能，維持政治體系的穩(wěn)定。結(jié)構(gòu)功能主義認為，結(jié)構(gòu)和功能之間并不是嚴格對應(yīng)的，同一種功能可以由不同的結(jié)構(gòu)來滿足。所以，在進行功能分析時，不僅要考慮已有的單位，還要考慮同樣能夠滿足功能要求的其它單位。也就是說，用來履行同一功能的多種結(jié)構(gòu)或單位是可以替代的。同時，功能具有“正功能”、“反功能”和“顯功能”、“潛功能”之分，它們對結(jié)構(gòu)起著不同的作用 [8] 。結(jié)構(gòu)功能主義理論揭示，某些治理的功能并非只有某種結(jié)構(gòu)可以提供，選擇某種結(jié)構(gòu)，應(yīng)視乎這種結(jié)構(gòu)的效應(yīng)。在社會沖突處于一定的范圍之內(nèi)的時候，政治系統(tǒng)是可以通過功能調(diào)試適應(yīng)經(jīng)濟社會變化、維持系統(tǒng)的延續(xù)的，適度的社會沖突可以促使政治體系作出政治輸出方面的改善，從而有意識地消除社會沖突及其根源。而如果社會沖突過于激烈并且難以調(diào)和，則可能導(dǎo)致結(jié)構(gòu)和功能的雙重紊亂，無法正常地形成政治輸入和輸出，導(dǎo)致政治體系的崩解和治理失敗。這也是可能引發(fā)激烈沖突的結(jié)構(gòu)不可以輕易選擇的原因。 　　

      （ 3 ）新加坡和中國已有的成功經(jīng)驗。新加坡長期以來由人民行動黨一黨執(zhí)政而非多黨輪流執(zhí)政，但是，新加坡實現(xiàn)了經(jīng)濟發(fā)展，政治廉潔、民生幸福及社會和諧。按照呂元禮的總結(jié)，其執(zhí)政經(jīng)驗包括理性執(zhí)政、托管執(zhí)政、依法執(zhí)政、為民執(zhí)政、賢能執(zhí)政、強人執(zhí)政，同時，用道德、高薪、法制、競爭等手段來保證執(zhí)政黨的廉潔。這是新加坡保持活力和廉潔的原因。在構(gòu)建和諧社會方面，人民行動黨注重堅持觀念轉(zhuǎn)型、強調(diào)經(jīng)濟優(yōu)先、以文“化”人、以家庭為根和依法嚴管，保持了新加坡社會的和諧 [9] 。新加坡的治理經(jīng)驗表明，一黨長期執(zhí)政同樣可以保持發(fā)展、廉潔與活力，這為通過治理創(chuàng)新解決發(fā)展中存在的問題提供了經(jīng)驗支持。而中國改革開放以來經(jīng)濟社會發(fā)展的成就，也是在現(xiàn)有體制下通過治理創(chuàng)新取得的。德國學(xué)者韓博天認為，過去三十年里，面對大規(guī)模經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來的巨大挑戰(zhàn)，中國顯示出了極高的制度創(chuàng)新能力，同時避免了轉(zhuǎn)型過程中體制瓦解。中國是所有新興工業(yè)國家中走得最快的，特別是在經(jīng)濟領(lǐng)域。誰都沒有預(yù)料到這樣的現(xiàn)象會出現(xiàn)在中國，因為在整個經(jīng)濟改革的過程中，一黨執(zhí)政的政治體制始終沒有改變，而這種體制在幾乎所有其它采用同樣政體的國家都被證明是呆板的，缺乏靈活性的 [10] 。這說明，經(jīng)濟社會發(fā)展的成就可以在不改變現(xiàn)有體制下實現(xiàn)。 　　

      三、治理創(chuàng)新的重點領(lǐng)域與政治體制改革中國道路的核心內(nèi)涵 　　

      本文所謂的治理創(chuàng)新，是指在維持現(xiàn)有政治體系，不改變根本政治制度的前提下，所進行的各種治理方式的創(chuàng)新，包括政治體制、行政體制、經(jīng)濟體制和社會體制各個領(lǐng)域的改革等。本文認為，當(dāng)前應(yīng)重點推進如下領(lǐng)域的治理創(chuàng)新。伴隨這些領(lǐng)域的治理創(chuàng)新和政治體系功能的增強，我國目前面臨的諸多經(jīng)濟社會問題一定能夠得到有效解決。 　　

      1 ．財政民主。財政是公共服務(wù)提供和公共部門自身運行的基礎(chǔ)。確保公共財政用于公共的目的，是提高政府效能，也是防止官員腐敗的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。甚至可以說，管好了財政經(jīng)費的使用，使之合理地用于公共的目的，就基本上管好了整個政府，并且不會對政治體系構(gòu)成大的影響。因此，實行透明的、民主的公共財政，應(yīng)該是治理創(chuàng)新的重要突破口和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。 　　

      首先，要推進預(yù)算民主，確保公共開支用于公共目的。政府的每一筆經(jīng)費的具體數(shù)量及詳細用途，都要由人大預(yù)算委員會和相關(guān)專業(yè)機構(gòu)進行詳細的審議，并向全社會公開。未經(jīng)人大充分審議和討論的開支事項，不得列入預(yù)算，不得開支。其次，要加強經(jīng)費使用監(jiān)督和審計，政府部門應(yīng)公開經(jīng)費使用情況，接受專業(yè)機構(gòu)和社會的監(jiān)督。第三，要健全民主財政的制度和程序。包括設(shè)立人大撥款委員會，加強人大計劃和預(yù)算委員會的力量，將政府審計部門劃入人大，作為財政監(jiān)督機構(gòu)等。同時，要完善預(yù)算審議和財政審計監(jiān)督的程序，防止預(yù)算和經(jīng)費使用過程中存在的問題。 　　

      2 ．人事民主。將黨管干部原則與民主選舉、公推公選的原則相結(jié)合。人事決定權(quán)過于集中在有決定權(quán)的主要領(lǐng)導(dǎo)，造成了四個方面的主要問題。一是對上負責(zé)，人身依附；二是無視公眾的利益和意見；三是缺乏公平，難以人盡其所；四是用人腐敗。選人用人方面的問題，是影響公共部門及其工作人員價值觀（包括工作態(tài)度和責(zé)任感）和工作效能的重要因素。因此，必須在堅持黨管干部的基礎(chǔ)上，推進選人用人方面的民主。（ 1 ）對于地方主要領(lǐng)導(dǎo)人，可由上級在考察民意的基礎(chǔ)上進行差額選拔，提出 3-5 名候選人，然后由這些候選人發(fā)布自己的施政綱領(lǐng)，進行必要的競選宣傳，再由地方民眾進行普選。通過上級的選拔提名與民眾的選舉的結(jié)合，促使地方官員既保持對上級的負責(zé)，也注重對地方和民眾利益的負責(zé)和回應(yīng)性。（ 2 ）對于政府主要組成人員，可由黨委和政府領(lǐng)導(dǎo)提名，由人大投票表決。（ 3 ）對于政府部門的負責(zé)人，可以采取公推公選的方式，在一定范圍內(nèi)進行公開推舉，然后進行考核，再由黨委委員進行表決，提出擬任人選。（ 4 ）對于公共部門中層負責(zé)人，可以通過競爭上崗的方式產(chǎn)生（鑒于公推公選和競爭上崗等方式本身也存在著一定的局限性，采取這種方式產(chǎn)生的官員數(shù)量應(yīng)控制在一個合理的比例，以使工作實績、能力和資歷等共同發(fā)揮作用）。 　　

      3 ．決策民主。決策失誤是造成治理問題的重要原因。對于關(guān)系經(jīng)濟社會發(fā)展的重大決策、重大立法、重大工程項目、重大財政支出，在決策前都要進行科學(xué)論證，廣泛征求意見。對于爭議較大的問題，要引入政策聽證、政策辯論環(huán)節(jié)，反復(fù)論證。政策聽證和辯論視決策權(quán)限可以由政府自行組織，公開舉行，也可通過人大進行。改變過去政策制定采用內(nèi)部聽證和論證，不同意見難以得到集中、充分、系統(tǒng)的表達的做法，要廣泛吸引專業(yè)人士和公眾參與政策聽證和辯論，在時間安排、議程安排上保證參加政策聽證和辯論的人員能充分表達各種不同意見，使政策的優(yōu)缺點得到充分深入地討論。對于沒有進行充分論證的事項，不得決策。要制定完善各類決策的具體程序，使科學(xué)決策、民主決策更加制度化，以減少決策失誤造成的損失。 　　

      4 ．陽光政府。推進政府行政行為、行政過程的公開化、透明化，政府的行政審批、行政決策、行政處罰和其它行政行為都應(yīng)該按照政務(wù)公開的規(guī)定，予以公開，接受社會和公眾的監(jiān)督。政府政務(wù)公開的狀況，要納入公眾對政府的評價體系并作為政府績效考核的依據(jù)。 　　

      5 ．監(jiān)督問責(zé)。加強對公共權(quán)力的監(jiān)督，包括對治理公正性的監(jiān)督，對行政效能和回應(yīng)性的監(jiān)督，對廉政狀況的監(jiān)督。為此，除了要健全包括人大、政協(xié)、紀檢、司法、行政監(jiān)督在內(nèi)的監(jiān)督體系外，尤其要加強公眾對公共權(quán)力行使的評價監(jiān)督和新聞媒體的輿論監(jiān)督，同時，完善問責(zé)機制和程序。公共部門要及時回應(yīng)公眾的需求和各項意見、建議，及時檢討公共政策，并對瀆職和偏私行為給予恰如其分的處理。 　　

      6 ．公共治理。按照全球治理委員會的定義，“治理是各種公共的或私人的機構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。” [12] 格里 · 斯托克 (Gerry Stoker) 認為，“（公共）治理意味著一系列來自政府但又不限于政府的社會公共機構(gòu)和行為者，……它表明，在現(xiàn)代社會，國家正在把原先由它獨自承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給公民社會，即各種私人部門和公民自愿性團體，后者正在承擔(dān)越來越多的原先由國家承擔(dān)的責(zé)任。” [13] 公共治理既能減輕政府負擔(dān)，提高公共服務(wù)效率和質(zhì)量，也能提高公民的參與，培養(yǎng)公民的公共精神。因此，政府、企業(yè)、社會組織和公民共同參與的治理成為現(xiàn)代公民社會的重要特點。治理創(chuàng)新應(yīng)該合理界定政府的職能邊界，理順政府與市場、社會的關(guān)系，大力培育公民社會組織，致力于形成多元參與的治理主體結(jié)構(gòu)和治理形態(tài)。使政府和公民社會組織良性互動，提升治理的開放性和水平。 　　

      7 ．社會資本。羅伯特?帕特南對意大利南北發(fā)展差異原因的分析，深刻揭示了社會資本在治理中的作用。所謂社會資本，是指諸如信任、道德規(guī)范和社會網(wǎng)絡(luò)等能夠方便合作行為從而提高社會效率的社會組織特征。羅伯特·帕特南指出，“社會資本，如信任、規(guī)范和網(wǎng)絡(luò)，一般說來都是公共物品，而常規(guī)資本一般則是私人物品，這是社會資本的一個特性。社會資本并非是任何從中獲益者的私人財產(chǎn)，這是個人寄身期間的社會結(jié)構(gòu)的一個特性。”作為公共資源的社會資本的公共物品特征往往使得投資者與獲利者并不一定一致，從而會造成搭便車和投資不足的問題。因此，社會資本的投資和創(chuàng)造就成為政府的重要職能。治理創(chuàng)新應(yīng)該致力于創(chuàng)造和培養(yǎng)社會資本，為提高制度績效提供社會道德基礎(chǔ)。 　　

      8 ．制度建設(shè)。在社會轉(zhuǎn)型期，舊的制度已經(jīng)失去效用，新的制度尚未健全，同時轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的新的利益結(jié)構(gòu)和社會矛盾也需要新的制度規(guī)范。很多治理問題是由制度本身的不配套、不銜接、不合理造成的。因此，加強制度建設(shè)，為轉(zhuǎn)型期出現(xiàn)的利益格局的變化提供確當(dāng)?shù)囊?guī)范，是解決中國改革開放以來出現(xiàn)的各種社會問題的最重要、最現(xiàn)實的途徑，是實現(xiàn)中國社會新的轉(zhuǎn)型的基石 [14] ，也是改善國家治理的重要基礎(chǔ)。行政組織體制方面，要改革行政層級體制和行政部門體制，合理劃分不同層級之間的事權(quán)、財權(quán)和行政關(guān)系，理順不同部門之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，建立分工合理、權(quán)責(zé)匹配，既相互制約又相互協(xié)調(diào)的行政架構(gòu)體系。 　　

      以上幾大領(lǐng)域是本文認為應(yīng)該重點突破也是對改善治理具有重大意義的領(lǐng)域。當(dāng)然，對于具體的領(lǐng)域，不同的學(xué)者可以有不同的理解和概括。但是，如果能夠?qū)崿F(xiàn)上述領(lǐng)域的創(chuàng)新，一定可以在不根本改變現(xiàn)有制度架構(gòu)的前提下，解決目前經(jīng)濟社會發(fā)展遇到的諸多問題，使國家治理水平得到一個質(zhì)的提升，這也說明，治理創(chuàng)新具有巨大的潛力和作為。 　　

      在經(jīng)濟社會矛盾日益凸顯并且尖銳的條件下，國家必須致力于治理方面的創(chuàng)新，以全面提升政治體系的功能和適應(yīng)能力。因而，上述重點領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，也構(gòu)成了政治體制改革中國道路的核心內(nèi)涵和重要路徑。同時，以財政民主、人事民主、決策民主和公共治理等為核心內(nèi)容的政治體制改革，也將極大地推進中國民主政治建設(shè)進程，成為中國式民主發(fā)展的重要內(nèi)容和基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。 　　

      四、賦予經(jīng)濟特區(qū)治理創(chuàng)新的先行先試權(quán) 　　

      1 ．經(jīng)濟特區(qū)與中國改革的“分級制試驗” 　　

      中國的改革是一個反復(fù)試驗，逐步推廣的漸進過程。韓博天將中國一黨執(zhí)政的政治體制擁有強大適應(yīng)能力的原因歸結(jié)為中國擁有一種獨特的政策制定循環(huán)過程（ policy cycle ），即“分級制試驗”（ experimentation under hierarchy ）。盡管在中國政治議程中從不缺少宏偉的中央規(guī)劃和技術(shù)官僚們制定的現(xiàn)代化方案，但在制定國家政策之前，分級進行政策試驗在很多方面起到了有力的糾錯功效。這種“分級制試驗”不僅僅是漸進的制度變遷，而且可能帶來全新的制度轉(zhuǎn)型 [15] 。王紹光則認為，中國的政治體制是一個有學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力的政治體制，正是這種學(xué)習(xí)和適應(yīng)能力，是理論界所謂的“中國發(fā)展模式”的關(guān)鍵環(huán)節(jié) [16] 。 　　

      經(jīng)濟特區(qū)是中國改革的試驗場和開放的窗口，是分級式政策試驗的一個重要制度設(shè)計。以深圳為代表的經(jīng)濟特區(qū)，進行了多項在全國具有重要影響的改革試驗，開改革開放風(fēng)氣之先，在中國的治理試驗中曾經(jīng)發(fā)揮了重要作用。如率先打破“鐵飯碗”；率先進行價格改革；發(fā)行新中國第一張股票；率先在中國內(nèi)地探索合同制職工社會勞動保險制度改革；率先實行土地拍賣；率先出臺制度鼓勵技術(shù)入股；成立中國內(nèi)地第一家物業(yè)管理公司和業(yè)主委員會；探索實行“三輪兩票制”的鎮(zhèn)長選舉制度改革；率先探索行政管理體制改革，等等。這些創(chuàng)新實踐，為推進中國的改革政策探索了新路，提供了寶貴經(jīng)驗。 　　

      2 ．繼續(xù)賦予經(jīng)濟特區(qū)在治理創(chuàng)新方面的先行先試權(quán) 　　

      治理創(chuàng)新也是一個需要反復(fù)試驗的過程。對于一些需要先行試驗的創(chuàng)新，可以在一些地區(qū)，特別是經(jīng)濟特區(qū)先行先試。因為經(jīng)濟特區(qū)發(fā)展先行、問題先遇、經(jīng)驗先出，可以較好地發(fā)揮為治理創(chuàng)新探路的作用，同時，經(jīng)濟特區(qū)有改革開放的氣氛和實踐經(jīng)驗。并且，由于經(jīng)濟特區(qū)面積較小，成功的經(jīng)驗可以推廣，不良的影響則可以控制在有限的范圍。因此，在操作上，可以賦予經(jīng)濟特區(qū)在治理創(chuàng)新中的先行先試權(quán)，讓經(jīng)濟特區(qū)繼續(xù)在中國未來的改革開放中發(fā)揮重要作用。 　　

      在國家改革開放和經(jīng)濟社會發(fā)展新的階段，國家賦予了經(jīng)濟特區(qū)新的改革創(chuàng)新使命。 2008 年，國家發(fā)改委《珠三角地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要》確定深圳“一區(qū)四市”的定位，即綜合配套改革試驗區(qū)、全國經(jīng)濟中心城市、國家創(chuàng)新型城市、國際化城市和中國特色社會主義示范市。 2009 年，國務(wù)院批準《深圳市綜合配套改革總體方案》。綜合配套改革試驗區(qū)的定位，確定了經(jīng)濟特區(qū)不僅是經(jīng)濟體制改革的試驗區(qū)，而是綜合性的配套改革試驗區(qū)，表明經(jīng)濟特區(qū)肩負改革的任務(wù)更加廣泛而深遠。 　　

      2010 年 8-9 月間，中共中央總書記胡錦濤、國務(wù)院總理溫家寶先后考察深圳，對深圳等經(jīng)濟特區(qū)新時期改革開放提出了新的要求。胡錦濤在深圳經(jīng)濟特區(qū)建立 30 周年慶祝大會上的講話中強調(diào)，經(jīng)濟特區(qū)不僅應(yīng)該繼續(xù)辦下去，而且應(yīng)該辦得更好。中央將一如既往支持經(jīng)濟特區(qū)大膽探索、先行先試、發(fā)揮作用。并從五個方面對經(jīng)濟特區(qū)下一步改革發(fā)展提出了具體要求。 　　

      在過去的 30 年間，經(jīng)濟特區(qū)為國家的治理創(chuàng)新進行了大量的探索，取得了巨大成績。這些治理創(chuàng)新所涉及的領(lǐng)域是全方位的，但就其產(chǎn)生的重大影響而言，則主要是在經(jīng)濟和社會領(lǐng)域，政治領(lǐng)域改革創(chuàng)新的力度和影響沒有其他的領(lǐng)域大。經(jīng)濟特區(qū)需要在現(xiàn)有的制度架構(gòu)和社會條件下，大力推進包括政治體制改革在內(nèi)的治理創(chuàng)新，推進財政、人事和決策民主，建設(shè)陽光政府，加強監(jiān)督問責(zé)，實行公共治理，培育社會資本，完善各項制度建設(shè)。通過上述各個領(lǐng)域的治理創(chuàng)新，切實解決改革發(fā)展中出現(xiàn)的各種矛盾和問題，實現(xiàn)經(jīng)濟繁榮、政治民主、民生幸福與社會和諧，為進一步深化中國的改革探索新路。