湖北省教育考試院

馬  凱 　　

      黨中央、國務(wù)院對于推進依法行政、建設(shè)法治政府，一直給予高度重視。2002年11月，黨的十六大報告指出“發(fā)展社會主義民主政治，最根本的是要把堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國有機統(tǒng)一起來”，并明確提出了“推進依法行政”的重要任務(wù)。為貫徹落實黨的十六大的戰(zhàn)略部署，國務(wù)院將依法行政確定為政府工作必須遵循的基本準則，并于2004年3月發(fā)布《全面推進依法行政實施綱要》，第一次明確提出了“建設(shè)法治政府”的奮斗目標和具體要求。今年3月，胡錦濤總書記在中央政治局舉行第二十七次集體學習時發(fā)表重要講話，要求各級黨委和政府把依法行政作為保證“十二五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展各項目標任務(wù)順利實現(xiàn)的重大舉措加以推進，這為加快建設(shè)法治政府指明了方向，并提出了新的更高要求。吳邦國委員長在第十一屆全國人民代表大會第四次會議上，鄭重宣布中國特色社會主義法律體系已經(jīng)形成，并明確要求國家行政機關(guān)要嚴格按照法定權(quán)限和程序辦事，加快建設(shè)法治政府。去年8月，國務(wù)院專門召開全國依法行政工作會議，溫家寶總理在會上深刻闡述了建設(shè)法治政府的重要性和緊迫性，并對加快建設(shè)法治政府進行了全面部署。各級政府要深刻認識加快法治政府建設(shè)的重大意義，不斷把這項戰(zhàn)略任務(wù)推向深入。下面，我就此問題講三點意見。 　　

      一、為什么要加快建設(shè)中國特色社會主義法治政府 　　

      要深刻理解加快建設(shè)中國特色社會主義法治政府的重要性，首先必須弄清楚什么是中國特色社會主義法治政府。法治政府，是相對于人治政府的一種政府形態(tài)，它是人類社會幾千年文明發(fā)展的重要成果。法治政府作為一種上層建筑，由于不同國家有著不同的經(jīng)濟基礎(chǔ)、政治制度和不同的歷史文化傳統(tǒng)，從而有著不同的特點。中國特色社會主義法治政府，是法治政府一般與法治政府特殊的統(tǒng)一體。 　　

      作為法治政府一般，中國特色社會主義法治政府具有法治政府所具有的共性。名副其實的法治政府，其本質(zhì)要求是：一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行，從而保證行政權(quán)力的運用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益并防止行政權(quán)力的擴張和濫用，實現(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。在上述本質(zhì)要求中，“一切行政活動只能在法律的規(guī)范和制約下進行”，是法治政府的內(nèi)核并貫穿于行政活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)；“保證行政權(quán)力的運用符合法律所集中體現(xiàn)的意志和利益并防止行政權(quán)力的擴張和濫用”，是法治政府的直接作用；“實現(xiàn)和保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益”，是法治政府的根本目的。法治政府的這一本質(zhì)要求，明確規(guī)定了政府與法律、政府與公民之間的關(guān)系。在政府與法律的關(guān)系上，法律至上，政府活動只能在法律之內(nèi)而不能在法律之外，只能在法律之下而不能在法律之上；在政府與公民的關(guān)系上，公民為重，法治政府只能實現(xiàn)和保障而不能違背和侵犯公民的合法權(quán)益。由此可見，作為法治政府，首先是要求政府守法，而非僅要求公眾守法。這里所說的“法”，首先是指憲法和法律，同時也包括根據(jù)憲法、法律或者依據(jù)相關(guān)授權(quán)制定的行政法規(guī)、地方性法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章等。法治政府的這一本質(zhì)要求具體表現(xiàn)為五個基本特征。 　　

      一是行政機構(gòu)依法設(shè)立。這是法治政府的前提。作為法治政府，法律是其賴以存在的根據(jù)。它要求行政機構(gòu)的設(shè)置、編制等必須事先依法作出規(guī)定，政府不得擅自設(shè)立行政機構(gòu)、擴大人員規(guī)模。這一要求可以稱為“組織法定”。 　　

      二是行政權(quán)力依法取得。這是法治政府的關(guān)鍵。作為法治政府，法律是一切行政權(quán)力的來源。它要求一切行政權(quán)力必須有法律的授予或權(quán)力機關(guān)的授權(quán)，“無法律授權(quán)，即無行政權(quán)力”。這一要求可以稱為“職權(quán)法定”。 　　

      三是行政程序依法確定。這是法治政府的條件。作為法治政府，不僅要求行政權(quán)力的取得和運用符合法律規(guī)定，做到實體合法；同時要求行政權(quán)力的行使和行政行為的實施符合法定程序，做到程序合法。它要求行政機關(guān)實施行政行為必須嚴格遵循依法事先規(guī)定的方式、步驟、順序、時限等程序要求，堅持信息公開和陽光行政，保障公民、法人和其他組織的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這一要求可以稱為“程序法定”。 　　

      四是行政行為依法作出。這是法治政府的核心。作為法治政府，法律是其一切行政行為的準則。它要求行政機關(guān)及其工作人員，必須嚴格依照法律確定的職權(quán)職責和法定程序辦事，依法決策，依法履責，嚴格執(zhí)法，自覺運用法治思維和法律手段解決經(jīng)濟社會發(fā)展中的矛盾和問題。這一要求可以稱為“行為法定”。 　　

      五是行政責任依法承擔。這是法治政府的保障。作為法治政府，權(quán)責統(tǒng)一是其內(nèi)在要求。它要求行政機關(guān)必須對法律負責，承擔因自身行政行為引起的各種法律責任。對不當行使權(quán)力、濫用權(quán)力的行為，必須依法追究行政機關(guān)和有關(guān)人員的法律責任；對法律賦予的權(quán)力不作為、不盡職以及失職、瀆職行為，也要承擔相應(yīng)的法律責任。有權(quán)必有責，有權(quán)要盡責，不允許存在無責任的權(quán)力；用權(quán)受監(jiān)督，監(jiān)督要全面，不允許存在不受監(jiān)督的權(quán)力；違法要糾正，人員要問責，有健全有效的行政糾錯機制和責任追究機制。這三者相互銜接，構(gòu)成法治政府的監(jiān)督和責任保障機制。這一要求可以稱為“責任法定”。 　　

      從上述法治政府的本質(zhì)要求和基本特征可以看出，法治政府是依法治理和運行的政府，是一種合法政府、有限政府、規(guī)范政府、守法政府和責任政府。這一本質(zhì)要求和基本特征使法治政府與個人權(quán)力至高無上、政府行為不受法律約束而受個人意志支配的人治政府區(qū)別開來。 　　

      作為法治政府特殊，中國特色社會主義法治政府又具有區(qū)別于其他國家特別是西方資本主義國家法治政府的顯著特點。憲法是國家的根本大法，是法治政府的根本準繩。有什么樣的憲法，就有什么樣的法治政府?；趹椃ɑA(chǔ)不同，中國特色社會主義法治政府與其他國家的法治政府相比，至少有以下幾個特點： 　　

      一是根本宗旨不同。我國憲法“總綱”明確規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”，“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟和文化事業(yè)，管理社會事務(wù)。”憲法的這一規(guī)定決定了中國特色社會主義法治政府本質(zhì)上是人民政府，其根本宗旨是全心全意為人民服務(wù)。作為法治政府，法律授權(quán)，說到底是人民授權(quán)；依法行政，說到底是依照人民的意志和利益要求行政。人民政府堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導，以最大多數(shù)人民的最大利益為行使權(quán)力的出發(fā)點和落腳點，沒有自身特殊的利益。政府的權(quán)力來自人民、為了人民，對人民負責并受人民監(jiān)督。一些西方國家政府雖然也講“民有、民治、民享”，但由于其經(jīng)濟基礎(chǔ)和政治制度的局限性，它們從來沒有真正實現(xiàn)過這一點，實際上不過是一部分階級和階層、一部分政黨的狹隘利益的代表，決不可能成為真正的人民政府。 　　

      二是基本制度不同。憲法規(guī)定：“中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政的社會主義國家。”“社會主義制度是我國的根本制度。”國家實行以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展的基本經(jīng)濟制度，實行人民代表大會的根本政治制度，實行社會主義市場經(jīng)濟體制。憲法所規(guī)定的我國的國體、基本經(jīng)濟制度和根本政治制度，決定我們建設(shè)的法治政府必須以社會主義制度為基礎(chǔ)，行政行為必須反映和實現(xiàn)而不能離開和違背社會主義經(jīng)濟基礎(chǔ)和民主政治的要求，必須有利于鞏固和發(fā)展社會主義制度。資本主義法治政府建立在資本主義制度之上，反映和維護的是以私有制為基本經(jīng)濟制度的經(jīng)濟關(guān)系和少數(shù)人的利益，以及形式上平等而事實上不平等的政治制度。 　　

      三是指導原則不同。貫穿于憲法的社會主義民主政治的根本原則是堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，這也是建設(shè)法治政府的根本指導原則。堅持黨的領(lǐng)導，才能堅持正確的政治方向，依法治國和人民當家作主才能有可靠的政治保證；堅持人民當家作主，黨的領(lǐng)導和依法治國才能有堅實的群眾基礎(chǔ)和根本歸屬；堅持依法治國，黨的領(lǐng)導和人民當家作主才能有法治保障。堅持三者的有機統(tǒng)一，是中國特色社會主義法治政府的顯著特點和優(yōu)勢。顯而易見，任何資本主義法治政府都不可能將政黨、人民、法治有機統(tǒng)一于政府建設(shè)之中。 　　

      四是形成途徑不同。資本主義國家的法治政府是資產(chǎn)階級革命勝利之后，適應(yīng)資本主義經(jīng)濟和政治的發(fā)展需要，通過上百年自然演進的過程逐步發(fā)展形成的。中國特色社會主義法治政府則是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導人民奪取政權(quán)、建立社會主義國家和人民政府之后，為適應(yīng)發(fā)展社會主義經(jīng)濟和民主政治需要而開啟建設(shè)進程的，并且需要在短短的幾十年里走完西方國家一二百年走過的法治政府建設(shè)歷程，形成適合我國國情的法治政府。我們黨的先進性、政府的人民性和建設(shè)時間的緊迫性，決定了建設(shè)中國特色社會主義法治政府必須也只能走在黨的領(lǐng)導下，自上而下政府主動推進與自下而上人民廣泛參與相結(jié)合的法治政府建設(shè)道路。這一途徑必將大大加快建設(shè)法治政府的歷史進程。

      總之，作為法治政府一般與法治政府特殊統(tǒng)一體的中國特色社會主義法治政府，概括起來說就是：在中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政領(lǐng)導下，以人民民主為根基，以法律為準繩，以權(quán)力制約為條件，以依法行政為核心的人民政府。 　　

      貫徹依法治國基本方略、建設(shè)中國特色社會主義法治政府，是我們黨治國理政方式的根本性變革，具有十分重要的意義。一是建設(shè)中國特色社會主義法治政府是發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求。市場經(jīng)濟是自主經(jīng)濟，市場主體具有自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的獨立法人地位，是市場經(jīng)濟發(fā)展的前提；市場經(jīng)濟是契約經(jīng)濟，市場主體之間能夠等價有償進行公平交易，是市場經(jīng)濟發(fā)展的核心；市場經(jīng)濟是競爭經(jīng)濟，市場主體能在統(tǒng)一、公正、有序的環(huán)境下展開競爭，是市場經(jīng)濟發(fā)展的保障。發(fā)展市場經(jīng)濟必然要求用法律來明確市場主體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、交換關(guān)系和競爭關(guān)系，從而也必然要求依法界定政府與企業(yè)、政府與市場、政府與社會的關(guān)系，以法律確保政府維護市場主體的合法權(quán)益，依法對各類市場主體進行管理和服務(wù)，創(chuàng)造公平競爭的良好環(huán)境，并制約政府對經(jīng)濟主體的不正當干預(yù)，這是發(fā)揮市場在資源配置中基礎(chǔ)性作用的重要條件。在這個意義上，沒有健全的法治政府，就不會有完善的社會主義市場經(jīng)濟。二是建設(shè)中國特色社會主義法治政府是推進社會主義政治文明的重要內(nèi)容。加強和改善黨的領(lǐng)導、堅持和完善社會主義民主制度、實行社會主義法治，構(gòu)成了建設(shè)社會主義政治文明的三大支柱。這三大支柱的建設(shè)，都要求加快社會主義法治政府的建設(shè)。共產(chǎn)黨依法執(zhí)政，相當大部分是通過黨的領(lǐng)導下的政府依法行政實現(xiàn)的；發(fā)展社會主義民主，本質(zhì)上要維護人民當家作主的地位和各項權(quán)利，而建設(shè)法治政府是實現(xiàn)和保障人民權(quán)利的重要條件；實行社會主義法治，需要有完善的法律制度、公正的司法、守法的公民，但更需要有尊法、執(zhí)法、守法的政府。沒有法治政府，推進社會主義政治文明就會缺少堅實的基礎(chǔ)。三是建設(shè)中國特色社會主義法治政府是建設(shè)社會主義和諧社會的根本保障。適應(yīng)我國多元利益格局形成和進入社會矛盾凸顯期的迫切需要，加強社會管理、建設(shè)和諧社會已成為共識。法律是全社會共同遵循的行為準則，是協(xié)調(diào)不同利益的最好調(diào)節(jié)器，也是實現(xiàn)公平正義、社會和諧的有力保障。通過建設(shè)法治政府，推動形成整體、全面、合理的制度安排，有利于政府和社會成員依法享有權(quán)利、行使權(quán)利、維護權(quán)利、履行義務(wù)、承擔責任，促使行政權(quán)力規(guī)范運行，各種利益關(guān)系依法調(diào)節(jié)，各種利益矛盾依法解決，社會管理依法進行。只有這樣，才能從源頭上預(yù)防和減少社會矛盾糾紛，有矛盾糾紛也能夠及時得到有效解決，從根本上維護社會和諧穩(wěn)定。四是建設(shè)中國特色社會主義法治政府是加強政府自身建設(shè)的根本舉措。建設(shè)法治政府就是要依法規(guī)范和約束行政權(quán)力。只有將行政權(quán)力納入法治軌道，做到用法律管權(quán)、依法律辦事、靠制度管人，才能從根本上保證行政機關(guān)及其工作人員真正為人民謀利益，這是政府自身建設(shè)的首要任務(wù)。同時，建設(shè)法治政府能有效預(yù)防和懲治腐敗，防止以權(quán)謀私，消除侵蝕黨的純潔性的毒瘤，贏得民心，從而鞏固黨的執(zhí)政地位，實現(xiàn)國家長治久安。 　　

      二、建設(shè)中國特色社會主義法治政府取得的重大成就和面臨的突出問題 　　

      改革開放30多年來，特別是《全面推進依法行政實施綱要》實施以來，經(jīng)過堅持不懈的努力，我國推進依法行政、建設(shè)法治政府取得了重大成就。主要表現(xiàn)在以下方面： 　　

      一是法治政府制度體系總體上已經(jīng)形成。中國特色社會主義法律體系的形成，是我國社會主義民主法制建設(shè)史上的重要里程碑，也是我國法治政府建設(shè)史上的重要里程碑。截至2011年7月底，除憲法及四個憲法修正案外，我國現(xiàn)行有效的法律239件，行政法規(guī)706件，地方性法規(guī)8025件，規(guī)章11135件。以行政組織與人員法、行政行為與程序法、行政監(jiān)督與救濟法為框架，規(guī)范經(jīng)濟、政治、文化、社會生活以及政府自身活動為主要內(nèi)容的依法行政和法治政府制度體系逐步形成，行政管理各個方面總體上實現(xiàn)了有法可依，為建設(shè)法治政府奠定了基礎(chǔ)。 　　

      二是行政程序建設(shè)加快。多年來重實體、輕程序的傾向得到明顯改變。從立法看，法律、法規(guī)和規(guī)章中關(guān)于加強行政程序的規(guī)定增多，許多程序規(guī)定從無到有，行政程序制度逐步健全，有的地方還制定了專門的行政程序規(guī)定。從執(zhí)法看，各級政府及其部門在執(zhí)法中更加注重遵守程序，按程序辦事的理念逐步深入人心。這為做到行政行為程序合法提供了條件。 　　

      三是行政權(quán)力運行逐步規(guī)范?？茖W、民主、依法決策成為各級政府的基本準則，決策的科學化、民主化、法制化不斷加強。通過深化行政執(zhí)法體制改革，有效規(guī)范執(zhí)法行為，過去普遍存在的多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法、重復(fù)執(zhí)法問題在一些領(lǐng)域有了較大程度改變，亂處罰、亂收費、亂攤派等“三亂”現(xiàn)象一定程度上得到遏制。不斷完善行政管理體制，機構(gòu)設(shè)置和人員編制管理逐步規(guī)范。貫徹實施行政許可法，積極推進行政審批制度改革，推動了政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。不斷完善突發(fā)事件應(yīng)對制度、體制、機制，使突發(fā)事件、矛盾糾紛得到依法處置，有效維護了社會和諧穩(wěn)定。這些表明，依法行政的要求在政府運行中得到了貫徹和體現(xiàn)。 　　

      四是行政權(quán)力監(jiān)督和行政問責力度明顯加強。大力推行政務(wù)公開和信息公開，《中華人民共和國政府信息公開條例》實施三年多來，政府信息公開程度有了很大提高，人民群眾對政府工作的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到更加有效的保障。各級政府自覺接受同級人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督，依照有關(guān)法律接受人民法院監(jiān)督，不斷加強行政監(jiān)督，充分發(fā)揮審計、監(jiān)察等專門監(jiān)督的作用以及新聞媒體和社會輿論監(jiān)督的作用。加大行政問責力度，強化對濫用職權(quán)、失職瀆職、決策失誤等違法行為的責任追究，對預(yù)防和遏制各種消極腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延產(chǎn)生了積極作用，得到了人民群眾的廣泛支持和擁護。這些表明，我們正在加快向陽光政府、責任政府轉(zhuǎn)變。

      五是政府工作人員依法行政意識和能力不斷提高。各地區(qū)、各部門廣泛開展依法行政的學習和培訓，政府工作人員學法、尊法、守法、用法的氛圍逐漸形成，政府工作人員特別是各級領(lǐng)導干部越來越重視運用法律手段管理國家和社會事務(wù)，依法處理各種矛盾糾紛，行政機關(guān)依法行政逐漸從外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行動，建設(shè)中國特色社會主義法治政府獲得了強大的動力。 在各級政府的共同努力下，建設(shè)中國特色社會主義法治政府取得的成就是巨大的，也積累了一些重要經(jīng)驗，主要是：必須堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，必須堅持服從并服務(wù)于改革發(fā)展穩(wěn)定大局，必須堅持切實維護人民群眾的根本利益，必須堅持不斷提高領(lǐng)導干部依法行政的意識和能力，必須堅持勇于實踐和開拓創(chuàng)新。這些寶貴經(jīng)驗，在今后推進中國特色社會主義法治政府建設(shè)的進程中，必須始終不渝地堅持。 　　

      在充分肯定成績的同時，我們也要清醒地看到，當前我國推進依法行政、建設(shè)法治政府工作中還存在不少突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，實現(xiàn)建設(shè)中國特色社會主義法治政府的目標任重道遠。主要表現(xiàn)在以下幾個方面： 　　

      第一，行政法律制度有待進一步完善，立法質(zhì)量需要進一步提高。雖然隨著中國特色社會主義法律體系的形成，行政法律制度已經(jīng)基本完備，但立、改、廢的任務(wù)依然很重。有的領(lǐng)域法規(guī)的制定尚有空白，無法可依；有些領(lǐng)域雖然有法，但其中某些內(nèi)容未能隨著國家經(jīng)濟、政治、社會生活的變化適時修訂；有的領(lǐng)域基本法律已制定，但配套法規(guī)沒有及時跟上；有些法規(guī)之間銜接不夠，甚至存在相互矛盾的規(guī)定，給法律適用帶來困難；有些法規(guī)可操作性不夠強，責任主體和責任形式不落實，在行政管理實踐中不管用、不好用，不能有效解決實際問題；有些行政立法和規(guī)則制定尚未完全消除“部門利益”，借“法”擴權(quán)、以“法”爭利現(xiàn)象依然存在，造成“依法打架”甚至違法損害公民權(quán)利、不當增設(shè)公民義務(wù)的現(xiàn)象。這些問題的存在，使法治政府建設(shè)從基礎(chǔ)上就受到影響。 　　

      第二，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位，體制性障礙尚未徹底消除。我國行政管理體制30多年來歷經(jīng)多次改革，取得很大成就。但是，從目前看，政企、政資、政事、政社關(guān)系仍未完全理順，政府越位、缺位和錯位的問題依然存在，仍然管了一些不該管、管不了、管不好的事情；一些部門職能權(quán)限界定不清，條塊分割，職責交叉，權(quán)責失衡；一些中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會定性不準，成為營利性的“第二政府”；一些事業(yè)單位履行行政職能的問題仍未能得到解決。上述體制方面存在的問題，直接影響行政權(quán)力的運用，影響行政監(jiān)督、行政問責的落實，影響公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保障。 　　

      第三，行政程序有待進一步健全，一些行政決策不講程序甚至違反法律。行政程序制度還需完善，統(tǒng)一的行政程序法尚待制定；有的程序規(guī)定不夠嚴謹，未能完全體現(xiàn)公平公正，難以發(fā)揮保障實體公正的作用；重實體、輕程序，有程序、不遵守，隨意決策等問題依然存在；有的程序流于形式，聽證會“走過場”，“可行性論證”變成了“可批性論證”。不按程序辦事或者不規(guī)范履行程序，嚴重損害法律的尊嚴，嚴重影響政府科學民主決策，也是許多損害、侵犯群眾利益的突出問題之所以發(fā)生的重要原因。 　　

      第四，行政執(zhí)法問題仍然突出，亂作為、不作為甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象仍然存在。有的執(zhí)法人員亂執(zhí)法、濫執(zhí)法、粗暴執(zhí)法，少數(shù)執(zhí)法人員知法犯法、執(zhí)法尋租、貪贓枉法，個別執(zhí)法人員甚至充當“黑惡勢力”的“保護傘”；瀆職失職、執(zhí)法不作為問題在一些地方和部門比較突出，執(zhí)法不嚴、違法不究、處罰過輕現(xiàn)象比較普遍，在食品安全、生態(tài)環(huán)境、安全生產(chǎn)、社會治安等領(lǐng)域危害公共安全和人民群眾生命財產(chǎn)安全的一些嚴重違法行為得不到及時制止與嚴厲懲處，執(zhí)法中的地方保護主義、部門保護主義問題依然存在；對執(zhí)法行為的程序約束不力，執(zhí)法自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法不公現(xiàn)象時有發(fā)生。這些問題表明，我們離法治政府的要求還有不小距離。 　　

      第五，行政監(jiān)督和問責力度不夠，一些行政違法行為得不到及時糾正和懲處。有些地方和部門行政權(quán)力運行不透明，監(jiān)督渠道不暢通，人民群眾監(jiān)督?jīng)]有落到實處；對行政權(quán)力的監(jiān)督制約和行政問責失之于寬、失之于軟，有案不查、有錯不糾、有過不懲的問題還相當程度上存在，有的甚至包庇、袒護違法違紀人員；有的行政機關(guān)干預(yù)法院依法受理、審理行政訴訟案件，不積極出庭應(yīng)訴，甚至拒不履行法院生效的判決和裁定。這些問題不解決，我們就難以建成真正的責任政府。 　　

      第六，一些政府工作人員權(quán)為民所用的理念尚未樹立，依法行政的意識和能力不強。有的政府工作人員特別是領(lǐng)導干部沒有真正確立權(quán)力來源于人民的觀念，“權(quán)大于法”的特權(quán)思想比較嚴重，習慣于按“老經(jīng)驗”、“老辦法”辦事，缺乏對法律的尊崇和敬畏，不習慣依法辦事，少數(shù)人甚至認為“有辦法不依法，沒辦法才依法”；有些領(lǐng)導干部把依法行政與改革發(fā)展對立起來，認為嚴格依法行政的條件還不成熟，依法行政束縛改革、妨礙發(fā)展，甚至為了追求局部利益和眼前利益規(guī)避法律或者公然違背法律規(guī)定；有的政府工作人員包括領(lǐng)導干部對群眾的正當利益訴求敷衍塞責，對損害群眾利益的違法行為熟視無睹，而一旦小問題拖成大問題，一般事件演變?yōu)槿后w性事件，他們更不善于運用法律手段正確應(yīng)對和化解，或者態(tài)度粗暴、方法簡單，導致矛盾急劇升級，或者驚慌失措、害怕群眾，致使糾紛迅速蔓延。 　　

      上述問題表明，法治政府建設(shè)與社會主義現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的要求還存在很大差距，與人民群眾的期待還存在很大差距。如果我們不能很好地解決這些問題，社會主義市場經(jīng)濟體制難以完善，經(jīng)濟社會不可能又好又快發(fā)展，發(fā)展社會主義政治文明的目標也難以實現(xiàn)。各級政府要進一步提高認識，統(tǒng)一思想，增強緊迫感、責任感，把法治政府建設(shè)放在更加重要的全局性和戰(zhàn)略性地位來謀劃和推進，像注重經(jīng)濟建設(shè)那樣注重推進法治政府建設(shè)，不斷取得中國特色社會主義法治政府建設(shè)的新成效。

      三、新形勢下加快建設(shè)中國特色社會主義法治政府的重點任務(wù) 　　

      建設(shè)中國特色社會主義法治政府是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)。我們要以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發(fā)展觀，堅持黨的領(lǐng)導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一，認真落實依法治國基本方略，堅定不移地把法治政府建設(shè)不斷推向深入。當前，要以貫徹實施國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》和《關(guān)于加強法治政府建設(shè)的意見》為重點，按照中國特色社會主義法治政府的本質(zhì)屬性和基本特征的要求，針對推進依法行政、建設(shè)法治政府中存在的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，著力抓好以下六個方面的工作： 　　

      （一）牢固樹立執(zhí)政為民的根本宗旨，是加快建設(shè)法治政府的思想基礎(chǔ) 　　

      中國特色社會主義法治政府，說到底就是人民政府。以人為本、執(zhí)政為民，是我們黨的性質(zhì)和全心全意為人民服務(wù)根本宗旨的集中體現(xiàn)，也是建設(shè)法治政府的根本思想基礎(chǔ)。要持續(xù)深入開展“執(zhí)政為民”的思想教育，把這一思想作為行動的指南，貫穿在法治政府建設(shè)的各項工作之中。堅持這個思想基礎(chǔ)，就要牢記國家一切權(quán)力屬于人民這個國家制度的核心內(nèi)容和根本準則，始終把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民的根本利益作為政府一切工作的出發(fā)點和落腳點；就要把人民群眾高興不高興、答應(yīng)不答應(yīng)、滿意不滿意作為根本標準，使法治政府建設(shè)始終尊重人民主體地位，不斷從人民的實踐創(chuàng)造中汲取智慧，從人民的發(fā)展要求中獲取動力，在各個環(huán)節(jié)、各個層面吸收人民群眾廣泛參與；就要正確處理權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責任的關(guān)系，自覺接受人民群眾的監(jiān)督，對行政權(quán)力加以規(guī)范和約束，切實維護公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，維護社會公平正義，實現(xiàn)社會和諧穩(wěn)定。只有在這個思想基礎(chǔ)上，我們才能激發(fā)和凝聚各方面建設(shè)法治社會的積極性，才能始終保證中國特色社會主義法治政府的正確方向。 　　

       （二）進一步完善有關(guān)法律制度，是加快建設(shè)法治政府的基本前提 　　

      中國特色社會主義法律體系的形成，為建設(shè)法治政府奠定了基礎(chǔ)。但正如吳邦國委員長所指出的，“立法工作任務(wù)依然艱巨而繁重”，“新形勢、新實踐、新任務(wù)給立法工作提出了新的要求”。在改革開放實踐中，不斷完善法律制度體系仍然是一項重要而緊迫的任務(wù)。 　　

      著力完善行政法規(guī)制度體系。根據(jù)加快建設(shè)法治政府的需要，該立法的加快立法，該配套的抓緊配套，該修訂的抓緊修訂，該廢止的盡快廢止。要突出工作重點，區(qū)分輕重緩急，著力在解決法治政府建設(shè)的深層次矛盾、推動科學發(fā)展、促進社會和諧方面取得更大進展。要科學制定立法計劃，把重要程度、緊迫程度、成熟程度高的，作為政府立法工作的重點并優(yōu)先安排；對其中社會高度關(guān)注、實踐急需、條件相對成熟的，更要作為重中之重，集中力量攻關(guān)，盡早出臺；對條件暫不成熟的，也要統(tǒng)籌安排，加強協(xié)調(diào)，積極推動，努力使法律體系不斷得到完善，讓法律規(guī)范覆蓋政府活動的各個方面、各個環(huán)節(jié)。 　　

      全面提高政府立法質(zhì)量。堅持科學立法，遵循并反映經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律，一切從實際出發(fā)，切實解決我國的實際問題，更加注重增強法律制度的可操作性，做好成本效益分析和社會風險評估，使法律法規(guī)規(guī)定在理論上站得住，實踐中行得通。要堅持民主立法，改進政府立法方式，健全專家咨詢論證制度，積極拓寬公眾參與政府立法的渠道，保證人民群眾的意見得到充分表達，合理訴求和合法利益得到充分體現(xiàn)。要敢于堅持原則，本著對國家和人民高度負責的精神，始終站在全局的高度，堅決克服地方保護主義和部門利益的干擾，勇于在矛盾和焦點上劃杠杠，確保出臺的法律制度有用、管用、好用。只有在這樣高質(zhì)量的法律基礎(chǔ)上，才可能把良法轉(zhuǎn)變?yōu)樯浦巍?　　

      切實維護法制統(tǒng)一。依法享有立法權(quán)的行政機關(guān)必須嚴格遵守法定權(quán)限和程序，防止越權(quán)立法。強化法律、法規(guī)、規(guī)章實施后評估工作，定期清理法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，對已不適應(yīng)新形勢的及時修訂或廢止，消除法規(guī)、規(guī)章不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象。加大對制定、發(fā)布規(guī)范性文件的監(jiān)督和管理力度，將公開征求意見、合法性審查、集體討論決定作為必經(jīng)程序，有效解決一些行政機關(guān)越權(quán)發(fā)布“紅頭”文件，限制公民、法人和其他組織權(quán)利，違法增加公民、法人和其他組織義務(wù)等問題。 　　

      （三）繼續(xù)深化行政體制改革，是加快建設(shè)法治政府的必要條件 　　

      科學界定政府職能。依法調(diào)整政企之間、政資之間、政事之間、政府與市場中介組織之間的權(quán)力與權(quán)利、權(quán)力與責任、權(quán)利與義務(wù)的關(guān)系，推動政府職能進一步轉(zhuǎn)變。繼續(xù)深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經(jīng)濟活動的直接干預(yù)，保障市場主體的合法權(quán)益，充分發(fā)揮市場機制在資源配置中的基礎(chǔ)性作用；進一步規(guī)范市場執(zhí)法，創(chuàng)造和維護有序競爭、公平競爭的市場環(huán)境。說到底，就是要使政府不再管那些不該管、管不了、管不好的事情，從根本上改變政府職能越位、缺位、錯位的問題。 　　

      優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)?？茖W合理界定政府職責分工，繼續(xù)推進大部門體制改革，健全部門間協(xié)調(diào)配合機制，形成分工明確、責權(quán)一致、相互協(xié)調(diào)、精簡、統(tǒng)一、效能的政府機構(gòu)。完善決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權(quán)力運行機制，著力解決權(quán)力過于集中、缺乏有效監(jiān)督以及執(zhí)行不力等問題。進一步合理劃分中央與地方事權(quán)，理順中央與地方的行政架構(gòu)。推進政府組織機構(gòu)和編制立法工作，實現(xiàn)政府組織機構(gòu)及人員編制向科學化、規(guī)范化、法制化的根本轉(zhuǎn)變，克服因人設(shè)崗、因人留崗、因崗留機構(gòu)的現(xiàn)象。積極穩(wěn)妥地推進事業(yè)單位改革，明確界定中介機構(gòu)和行業(yè)協(xié)會的職能，使事業(yè)單位和中介機構(gòu)、行業(yè)協(xié)會不應(yīng)承擔的行政職能合理歸位。 　　

      創(chuàng)新政府管理方式。加強電子政務(wù)建設(shè)，優(yōu)化政府工作流程，建設(shè)好互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)平臺，規(guī)范和發(fā)展各級行政服務(wù)中心，以政府管理方式的創(chuàng)新促進法治政府的建設(shè)。 　　

      （四）嚴格依法行政，是建設(shè)法治政府的核心內(nèi)容 　　

      依法行政是法治政府的集中體現(xiàn)。嚴格依法行政，要緊緊抓住堅持依法決策、認真依法履責、嚴格行政執(zhí)法和依法化解社會矛盾四個環(huán)節(jié)。 　　

      堅持依法決策。決策是行政行為的起點。依法決策是科學決策的重要保證。堅持依法決策，就要做到：權(quán)限合法，凡作出的決策必須符合法律授權(quán)，不得越權(quán)決策、違法決策；實體合法，凡作出的決策必須符合法律所體現(xiàn)的意志和利益要求，不得作出與法律及其精神相抵觸的決策；程序合法，凡作出的決策必須嚴格遵守法律規(guī)定的程序，不得違反程序決策。要確保權(quán)限合法、實體合法、程序合法，必須建立和完善有效的科學民主決策機制。要把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定，作為重大行政決策必經(jīng)的法定程序，并保證其得到嚴格執(zhí)行。要加強政府法律顧問制度建設(shè)，完善公示制度、聽證制度、征求意見制度和專家咨詢制度，為公眾參與行政決策提供保障。要建立健全行政決策風險評估機制，凡是有關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾切身利益的重大政策、重大項目等決策事項，都應(yīng)當進行合法性、可行性和可控性評估，對可能引發(fā)的各種風險加以研判論證，提出風險等級和風險防范措施；未經(jīng)風險評估和合法性審查的，不得作出決策。 　　

      認真依法履責。履責是決策的繼續(xù)，也是行政行為的重點。依法履責不是消極墨守法律規(guī)定，而是要積極依法履行職責，切實落實好依法作出的各項決策，維護好、實現(xiàn)好法律體現(xiàn)的意志和利益要求。各級行政機關(guān)既不能亂作為，也不能不作為或消極作為，而要依照法治精神積極主動作為，全面正確履行政府職能。當前，在加強經(jīng)濟調(diào)節(jié)和市場監(jiān)管的同時，要更加重視社會管理和公共服務(wù)，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題，切實保障和改善民生。要積極回應(yīng)社會關(guān)切，千方百計解決群眾反映強烈的安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境保護、社會治安等方面的問題，切實維護公共利益和經(jīng)濟社會秩序，決不能無動于衷、無所事事、聽之任之。 嚴格行政執(zhí)法。行政執(zhí)法是政府大量的、日常的行政活動，事關(guān)法律要求的實施和科學決策的落實。要按照規(guī)范執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法的要求，進一步加強和改進行政執(zhí)法，真正做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必糾。要完善行政執(zhí)法體制機制，在橫向上，繼續(xù)推進相對集中執(zhí)法和綜合執(zhí)法，整合執(zhí)法資源，切實解決多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法問題；在縱向上，要根據(jù)不同層級政府職能的特點，合理配置執(zhí)法權(quán)限，減少執(zhí)法層次，下移執(zhí)法重心，努力提高基層執(zhí)法能力。要規(guī)范行政執(zhí)法程序，保證執(zhí)法結(jié)果公正。堅持法律面前人人平等，對任何公民、法人和其他組織的合法權(quán)益都要平等保護，對一切違法行為都要嚴肅追究。要改進執(zhí)法方式，凡通過教育能夠達到執(zhí)法目的的，要慎用或者不用處罰和強制手段；對依法需要采取處罰和強制手段的，既要合法合規(guī)，又要合情合理。要建立健全行政裁量權(quán)基準制度，避免執(zhí)法的隨意性。要完善執(zhí)法經(jīng)費保障機制，徹底解決執(zhí)法經(jīng)費與罰沒收入掛鉤的現(xiàn)象。要嚴格執(zhí)行執(zhí)法人員資格制度，落實執(zhí)法責任制。 　　

      依法化解社會矛盾糾紛。充分發(fā)揮行政裁決、行政復(fù)議、行政調(diào)解的作用，引導人民群眾通過法定途徑反映訴求、解決糾紛、維護合法權(quán)益。對合法合理的訴求，要予以支持；對不合法不合理的訴求，要說明理由、疏導情緒；對生活確有困難的，要予以幫助。要加強行政應(yīng)訴工作，自覺履行人民法院作出的生效的判決和裁定。 　　

      （五）強化監(jiān)督和行政問責，是加快建設(shè)法治政府的重要保障 　　

      自覺接受監(jiān)督。各級政府和政府部門要自覺接受人大及其常委會的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督和司法機關(guān)依法實施的監(jiān)督。要嚴格執(zhí)行各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法，對事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局、人民群眾切身利益和社會普遍關(guān)心的熱點問題，主動向同級人大常委會專題報告。要積極創(chuàng)造條件，讓人民群眾監(jiān)督政府，更加重視輿論監(jiān)督，對人民群眾檢舉、新聞媒體反映的問題，應(yīng)當認真調(diào)查、核實，及時依法作出處理，并將結(jié)果向社會公布，逐步形成政府與社會有效互動的良好氛圍。與此同時，要強化行政監(jiān)督，保障和支持審計、監(jiān)察等部門依法行使監(jiān)督權(quán)，強化上級機關(guān)對下級機關(guān)的監(jiān)督，充分發(fā)揮行政復(fù)議的監(jiān)督作用。 　　

      大力推進政務(wù)公開。通過政務(wù)公開，讓人民群眾更好地了解政府運行，更廣泛地參與政府管理，更直接地監(jiān)督政府行為。要加大政府信息公開力度，堅持“公開是原則，不公開是例外”，凡是不涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個人隱私的政府信息，都應(yīng)當向社會公開。要堅持行政程序公開透明，把方便群眾辦事作為推進政務(wù)公開的重要目標，所有面向社會服務(wù)的政府部門以及公共事業(yè)領(lǐng)域，都應(yīng)當全面推行辦事公開制度。 　　

      嚴格行政問責。堅決執(zhí)行行政監(jiān)察法、公務(wù)員法、行政機關(guān)公務(wù)員處分條例和關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定，堅持有錯必糾、有責必問。完善重大行政決策的過錯認定標準和責任追究啟動機制，對違反決策規(guī)定、導致決策失誤、對國家和人民造成重大損失的，要按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究責任。對因有令不行、有禁不止、行政不作為和消極作為、失職瀆職、違法行政等行為，導致一個地區(qū)、一個部門發(fā)生重大責任事故、事件或者嚴重違法行政案件的，應(yīng)當嚴肅追究有關(guān)領(lǐng)導直至行政首長的責任。要加強行政問責立法，依法規(guī)范和保障行政問責。 　　

      （六）切實加強組織領(lǐng)導，是加快建設(shè)法治政府的關(guān)鍵 　　

      健全推進依法行政的領(lǐng)導體制機制。地方各級政府和政府各部門都應(yīng)當建立健全由行政首長掛帥的推進依法行政領(lǐng)導小組，統(tǒng)一領(lǐng)導、定期部署本地區(qū)本部門推進依法行政工作。各級政府領(lǐng)導同志要提高法治思維和依法行政的能力和水平，帶頭依法行政，督促和支持下級行政機關(guān)和工作人員依法行政，并做到將依法行政任務(wù)與改革發(fā)展任務(wù)一起部署、一起落實、一起考核，確保把依法行政的各項要求落實到政府工作的各個方面、各個環(huán)節(jié)。要把堅持不堅持依法行政、愿意不愿意依法辦事、善于不善于運用法律手段做好工作，作為評判政府領(lǐng)導和其他政府工作人員行政執(zhí)行力強弱與工作實績大小的重要標準，使依法行政真正成為一項硬要求和硬約束。加強對政府工作人員的法制教育培訓，不斷提高其依法行政的能力和水平。 　　

      加強政府法制機構(gòu)和隊伍建設(shè)。要建設(shè)一個精通法律、精干高效的法制機構(gòu)和一支素質(zhì)過硬、勇于任事的政府法制干部隊伍，充分發(fā)揮其在推進依法行政、建設(shè)法治政府方面的作用。加強法制機構(gòu)建設(shè)，加大對法制干部的培養(yǎng)、使用和交流力度。政府法制機構(gòu)及其工作人員要不斷增強政治業(yè)務(wù)素質(zhì)和工作能力，努力當好政府或者部門領(lǐng)導的參謀、助手和法律顧問。 　　

      推進法治社會建設(shè)。要認真落實“六五”普法規(guī)劃，采取各種有效形式廣泛深入開展法制宣傳教育，特別是要加強與人民群眾生活密切相關(guān)的法律法規(guī)的宣傳教育，切實增強社會公眾依法維護權(quán)利、自覺履行義務(wù)的意識，努力為建設(shè)中國特色社會主義法治政府營造良好的社會氛圍和法治環(huán)境。 　　

      今年是中國共產(chǎn)黨成立90周年，也是“十二五”的開局之年。繼往開來，扎實工作，才能推動我們黨和國家事業(yè)穩(wěn)步向前發(fā)展。借此機會，我對學院工作提點希望。學院要著眼于黨和國家發(fā)展大局，深入貫徹落實《2010-2020年干部教育培訓改革綱要》、《行政學院工作條例》和《國務(wù)院關(guān)于加強和改進新形勢下國家行政學院工作的若干意見》，繼續(xù)在提高辦學水平上下功夫。一要圍繞中心，全面履行學院職能。這是黨中央、國務(wù)院對學院的一貫要求。當前，要緊緊圍繞“十二五”規(guī)劃時期的目標任務(wù)和重大舉措開展教學、科研和咨詢工作。要讓“十二五”規(guī)劃進課堂、進教材，使學員能真正領(lǐng)會中央精神，提高認識水平和貫徹能力。要利用學院的優(yōu)勢，針對“十二五”規(guī)劃提出的重大問題和貫徹落實中遇到的難點問題開展研究工作，努力發(fā)揮學院在政府重要決策中的參謀咨詢作用。二要堅持科學發(fā)展，大力實施質(zhì)量興院戰(zhàn)略。這是建設(shè)有特色、高水平行政學院的內(nèi)在要求。要正確認識和處理辦學規(guī)模、質(zhì)量和效益的關(guān)系，把提高辦學質(zhì)量放在首位，深入開展“質(zhì)量年”活動，真正做到規(guī)模、質(zhì)量、效益三者相統(tǒng)一。注重增強教學培訓的針對性、實效性，注重多出有價值、有影響力的科研咨詢研究成果，注重提升教學培訓、科研咨詢、開放辦學和行政、財務(wù)、后勤管理水平，注重優(yōu)化各類辦學資源的利用，實現(xiàn)學院又好又快發(fā)展。三要勇于改革，開拓創(chuàng)新。改革創(chuàng)新是學院發(fā)展充滿生機與活力的關(guān)鍵所在。要堅持解放思想、與時俱進，始終把改革創(chuàng)新作為學院發(fā)展的動力，促進各項工作再創(chuàng)新局面、再上新臺階。四要加強院風建設(shè)，形成優(yōu)良院風。優(yōu)良的院風，是吸納人才、凝聚力量、激勵斗志、成就事業(yè)的磁場，是學院興旺發(fā)達不可缺少的氛圍和條件。要繼續(xù)加強良好院風建設(shè)，為更好地履行職責提供強有力的保障。