湖北省教育考試院

 任鐵纓

      評判反腐倡廉建設形勢，解決的是如何看待其發(fā)展狀況，回答諸如究竟腐敗是越反越多還是越反越少、目前我國的反腐倡廉處于什么階段等問題。對此，本文試圖對評判主體、評判標準和評判方法等方面進行探討，旨在總結有關經(jīng)驗教訓。 　　

      一、評判主體要多元 　　

      確立評判主體，解決的是誰來評判的問題。顯然，大到一個政黨純潔不純潔、一屆政府廉潔不廉潔，小到一個黨員夠不夠標準、一個公務人員符合不符合條件，都不能自說自話，更不能自吹自擂。實際上，我們是有好做法的，如有的地方設置領導干部“廉潔指數(shù)”評價體系，其中就包括組織評價、部門評價、群眾評價、干部個人評價等多方面。雖包含干部自我評價，但其分值在這一體系中的比重也是最低的。總之，評判我國反腐倡廉形勢的主體必須是多元的，既要有來自權力行使者的評判，也要有來自權力所有者和相對獨立的第三方評估機構的評判。當然，無論是哪方面的評判，都應體現(xiàn)其“過程公開透明、內容科學合理、方法切實可行、結果客觀公正”的精神。 　　

      鑒于我國的反腐倡廉是在中國共產(chǎn)黨領導下進行的，故作為公共權力的行使者——各級黨組織和政府都要認真分析反腐倡廉的形勢，以便根據(jù)形勢的發(fā)展變化，不斷探索符合我國基本國情的反腐倡廉新思路、新辦法和新舉措，使反腐倡廉建設適應時代要求、順應人民期待、體現(xiàn)科學精神。目前，來自這方面的評價有定性和定量兩種說法。前者的主要精神是兩句話：一是“黨風廉政建設和反腐敗斗爭成效明顯”，二是“消極腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴重”。后者集中體現(xiàn)為2010年《中國的反腐敗和廉政建設》白皮書中的兩組數(shù)字：一組是2003年至2010年，中國公眾對反腐敗和廉政建設成效的滿意度從51.9％提高到70.6％，另一組是公眾認為消極腐敗現(xiàn)象得到不同程度遏制的比例從68.1％上升到83.8％。上述評判屬于黨政系統(tǒng)內部評判或自我評判，而作為權力的行使者本應作為被評判的對象，于是，就需要來自權力所有者的評判，也就是人民的評判。來自權力所有者的評判必不可少。對這個問題，溫家寶總理曾說過：“最能評價政府工作好壞的是群眾，最能反映政府工作情況的是基層”，故“群眾滿意不滿意、高興不高興、答應不答應是衡量政府工作好壞的唯一標準”。顯然，群眾的態(tài)度也是衡量我國反腐倡廉工作好壞的唯一標準。應當看到，我們在這方面的工作還不盡如人意。如2009年中國社會科學院和《光明日報》調查報告版曾聯(lián)合開展了“兩會”熱點問題網(wǎng)絡調查，有近40萬網(wǎng)民通過新浪網(wǎng)和光明網(wǎng)踴躍參與。在調查的15類熱點問題中，關注“反腐倡廉” 的比例為66.8%，高居首位。而社會上之所以有“腐敗越反越多”的看法，也在某種程度上說明人民群眾對反腐敗工作并不太滿意，說明了我們的努力與群眾的要求還有一定的距離。 　　

      除了公共權力的行使者和所有者之外，還應有來自第三方的專業(yè)評估機構的評判。第三方評判是指由相對獨立于黨政部門之外的組織實施的評價，也稱外部評價。換言之，這里的評估機構應當是非官方的。這類機構的優(yōu)勢主要有兩方面：一方面是利益的“中立方”，另一方面是專業(yè)化程度高。前者使得這些機構超脫，后者使得評估結果更加精細，從而容易做到客觀、公正，所謂“當局者迷，旁觀者清”說的就是這個道理。實際上，總部設在德國的透明國際就屬于第三方一類的評估機構。該機構每年定期發(fā)布全球各國家、地區(qū)的清廉指數(shù)。清廉指數(shù)采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐??；8.0～10.0之間表示比較廉潔；5.0～8.0之間為輕微腐??；2.5～5.0之間腐敗比較嚴重；0～2.5之間則為極端腐敗。我國1995年為2.16分，1998年后均在 3.1～3.6之間。當然，目前國內還沒有建立這類的評估機構，故今后各級黨和政府要注意依托大專院校和科研單位開展這方面的工作。此外，即使有了“第三方評價”，最終還是要強調人民的評價，因為從根本上說人民是權力的來源。 　　

      二、評判標準要適當 　　

      評判標準，就是指在評價活動中應用于對象的價值尺度和界限，解決其評價的依據(jù)問題。顯然，在判斷反腐倡廉的形勢上，用不同的標準衡量就會有不同的結論，甚至還會有相反的結論。為能夠界定相應的評判標準，這里對腐敗概念、腐敗類型和“腐敗黑數(shù)”等作一些簡要的思考。 　　

      腐敗作為一個基本概念，在反腐倡廉建設中舉足輕重。然而，至今國內外對此也沒有一個統(tǒng)一的定義，特別是我國官方?jīng)]有一個權威性的說法。當然，這里不想糾纏于定義腐敗，而是想說明由此可能產(chǎn)生這樣兩方面的問題：一是對腐敗概念的使用寬泛，二是對腐敗概念的界定狹窄，從而影響對有關形勢的判斷。前者如有文章所概括的，表現(xiàn)為“腐敗主體無限擴大、腐敗邊界不斷模糊、腐敗使用更為隨意”等。后者如有人“得出比較科學的概念”，認為“腐敗是指國家公務人員或國有企業(yè)管理人員利用職權謀取私利、貪污受賄、腐化墮落”，且“嚴重損害國家和公共利益及其他公民個人利益、嚴重敗壞社會風氣并造成社會危害后果的行為”。其實這種“科學的概念”并不科學。腐敗就是腐敗，貪污受賄一分錢和一萬塊錢沒有什么本質區(qū)別。金額大小只能作為量紀量刑的標準，而不能作為區(qū)別腐敗不腐敗的標準。此外，誰能說清楚這里的“嚴重”是多嚴重？如此說來，適當界定一個符合我國目前實際情況的腐敗定義是必要的。 　　

      為深入研究腐敗問題，人們根據(jù)不同的標準將腐敗分為不同的類型，其中有所謂“黑色腐敗”、“灰色腐敗”和“白色腐敗”的說法。“黑色腐敗”是指整個社會都公認的腐敗行為，例如貪污、受賄等。“灰色腐敗”主要指正式制度許可（合法）而意識形態(tài)否定（不合理）、公眾輿論抨擊（不合情）的特權行為等，例如公款吃喝、公車私用等。而“白色腐敗”則被定義為社會生活中的一種“可理解的正常行為”，諸如在干部選拔上任人唯親，在法的實施和資源分配上關照親朋好友等。這種劃分是否科學另當別論，至少有助于破解某些認識上的誤區(qū)。如有人只把貪污受賄等“黑色腐敗”看做腐敗，甚至誤認為只有“能定受賄罪的才是腐敗”，而對屬于“灰色腐敗”范疇的公款吃喝、公車私用等問題的認識嚴重不足。正因為如此，多年來中央下發(fā)遏制公款吃喝的文件有幾十個，卻“管不住公務員的一張嘴”。此外，中央下發(fā)的關于公務“汽車配備和使用管理”的文件也可謂應有盡有，其結果是如今中央紀委正在開展“公車專項治理”。由此可見，在反腐敗問題上不僅要對“黑色腐敗”決不姑息，而且對“灰色腐敗”、“白色腐敗”也不可等閑視之。如果一個地方的人們都對“灰色腐敗”、“白色腐敗”等視而不見、麻木不仁的話，那就意味著那里的道德體系和法律體系已經(jīng)處于崩潰的邊緣了。 　　

      在思考反腐倡廉形勢時，還有一個“腐敗黑數(shù)”問題。這主要指涉足腐敗的官員中，逍遙法外的腐敗者占實際腐敗總人數(shù)的比重。毫無疑問，“腐敗黑數(shù)”是客觀存在的，而且“腐敗黑數(shù)”越高就說明反腐倡廉形勢越嚴峻。但是，本文無意探究目前我國這個黑數(shù)有多少，只是試圖說明“腐敗黑數(shù)”與反腐倡廉形勢的內在關系。為了把握這種關系，有學者提出了以下三個概念和一個計算公式：腐敗黑數(shù)（未查處的腐敗數(shù)）＋腐敗白數(shù)（已查處的腐敗數(shù)）=腐敗真數(shù)（實際腐敗數(shù)）。應當指出，要運用這個公式準確測算腐敗是不是越反越多，就要假設在一定時期內腐敗分子的總數(shù)大體上是不變的。這樣的話，查處的腐敗分子越多，隱藏下來的就越少，反腐倡廉建設的形勢也就越好。否則，就會有多種可能性。比如說查處腐敗案件數(shù)字的增加并不一定就說明“腐敗越反越多”，也有可能是人們所期望的那種“腐敗越反越少”，只是目前還沒有確鑿的證據(jù)證明其中究竟是多還是少。在這個問題上，只有等待歷史與實踐的檢驗，目前還不能輕易下結論。 　　

      三、評判方法要可行 　　

      在思考反腐倡廉形勢上，除了評判主體、評判標準之外，還有一個評判方法問題，主要解決如何開展評判工作的問題。腐敗活動具有天然隱秘性，要想準確或直接測算腐敗實際狀況確有相當難度。經(jīng)過不斷研究與探索，目前學術界廣為采用的測量方法有兩種，即主觀測量法和客觀測量法。 　　

      主觀測量法就是通過發(fā)放調查問卷、實地訪談、網(wǎng)上調查和電話調查等多種方式調查了解各種不同社會集團對腐敗實際程度的主觀評價，并在此基礎上建立評估腐敗狀況的指標體系?？陀^測量法則是通過對歷年來各種反腐敗機關查處的腐敗案件進行統(tǒng)計分析來測量腐敗程度的方法。如果運用恰當，這兩種方法不是相互排斥和對立的關系，而是相互補充和印證的過程，其中前者作為對民意的一種反映適合于對各個地區(qū)、部門或單位的腐敗程度作總體評估，而后者則適合于分析腐敗程度的發(fā)展演變過程及其規(guī)律。 　　

      應當說，人們對上述兩種方法的含義、優(yōu)劣及其相互關系已經(jīng)形成共識，故無需贅言。人們感興趣的是，如果用這兩種方法評估我國當前的反腐倡廉形勢的話，那將會得出什么答案呢？筆者認為，無論運用哪種方法進行測量，都可以說明自1998年開始我國反腐倡廉的基本態(tài)勢是處于戰(zhàn)略相持階段。如根據(jù)透明國際主觀測量法，自1998年以來我國清廉指數(shù)擺脫了3分以下的狀況，一直都在3.1至3.6之間浮動。從客觀測量法看也是一樣，如根據(jù)最高人民檢察院工作報告披露的有關腐敗案件的立案數(shù)，自1998年至2011年始終都在3萬～4萬件的區(qū)間內波動，遠低于1995年63953件的最高峰值?？傊?，這些數(shù)據(jù)說明我國反腐敗形勢“仍然嚴峻”，這集中表現(xiàn)為“一低一高”。“一低”指我國的廉潔指數(shù)還很低，離8分還有很長的路要走。“一高”指目前我國有關腐敗案件的立案數(shù)還很高，還在3萬件以上。同時，這些數(shù)字也說明反腐倡廉形勢呈現(xiàn)“良好態(tài)勢”，即上述“浮動”和“波動”大體是平穩(wěn)的，這就最能說明目前我國反腐敗斗爭從戰(zhàn)略防御進入到了戰(zhàn)略相持階段。 　　

      實際上，無論運用哪種測量法分析反腐倡廉形勢，都要首先建立并不斷完善一個切實可行的評價指標體系。對此，有關方面也在實際工作中進行積極的探索。如2008年黑龍江省綏化市正式建立廉潔指數(shù)評價體系“433”工作模式，其中廉潔指數(shù)總分為10分，包括四項指標、三級指數(shù)、三級預警，初步形成一套量化的評價機制。盡管這個評價體系針對的是領導干部，但也有助于人們認識反腐倡廉的形勢。此外，何增科先生提出要設置一個“廉潔程度評價體系”，該體系又分為區(qū)域廉潔程度評價體系和部門行業(yè)廉潔程度評價體系，其中各自包括——主觀印象、親身經(jīng)歷和客觀評價三個維度，每個維度之中又各有3個二級指標，共計9個二級指標。總之，本文認為建立并不斷完善相應的評價指標體系應當是今后工作努力的方向。 　　

      此外，不僅要建立起一個相關的評價指標體系，而且要在操作中注意這樣兩個方面：一是在橫向上不能孤立地看同期某一項統(tǒng)計數(shù)據(jù)，二是在縱向上不能只截取一個很短時間段的統(tǒng)計數(shù)據(jù)。就橫向來說，這里的橫向其實是個空間概念，是指要關注同一時期內的各種相關數(shù)據(jù)，切忌那種抓住一點不及其余的思想方法。如從1993年至1997年5年間的有關統(tǒng)計數(shù)據(jù)看，此間有關腐敗立案總數(shù)比前5年平均下降5.3%，但同期相關大案合計數(shù)卻平均每年比前5年增長180%、縣處級以上干部查處數(shù)（只有1993年至1996年間的數(shù)字，1997年的數(shù)字未公布）平均每年比前5年增加114%。顯然，這里單獨某一項數(shù)據(jù)的升降都不能說明什么問題，只有對同一時期的多項指標進行綜合評估，才能更加準確地判斷反腐倡廉的形勢。 　　

      就縱向而言，縱向在這里指時間問題，就是指分析問題不能只看某一年或幾年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，而是要看一個相當長時期以來的數(shù)據(jù)，在實際工作中至少要以五年為一個測算時間段，如黨的十七大至十八大之間，還可以根據(jù)需要看改革開放三十多年以來的數(shù)據(jù)，甚至新中國成立以來的數(shù)據(jù)。如據(jù)統(tǒng)計，1996年貪污、受賄、挪用公款立案數(shù)為53413件，而在1997年這類案件立案數(shù)急劇下降為35662件，比1996年竟下降了33.2%。然而，這并不能說明反腐倡廉形勢的好轉，這種大幅度下降背后的真正原因是1997年有關腐敗案件立案標準的大幅度提升，試想在貪污受賄起刑點已由1988年的2000元提高到了1997年的5000元的情況下，這能不影響有關腐敗案件的立案數(shù)嗎？一般來說，選取數(shù)據(jù)的時間段越長就越能說明問題，本文提出我國反腐倡廉“從戰(zhàn)略防御進入到了戰(zhàn)略相持階段”，就是基于自1998年以來長達15年之久的主客觀兩種測量法得出的結論。 　　

（作者系中共中央黨校黨建教研部教授）