湖北省教育考試院

深入推進(jìn)行政體制改革

——我國行政體制改革近10年的回顧與前瞻

王德穎 蘇 超 馮俏彬

      行政體制是國家體制的重要組成部分，行政體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們黨歷來重視行政體制的理論創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新?；仡櫸覈姓w制改革近10年的進(jìn)展、成就與經(jīng)驗(yàn)，研究行政體制目前存在的主要問題，展望行政體制改革的未來走勢(shì)，對(duì)于不斷推進(jìn)中國特色社會(huì)主義偉大事業(yè)具有重要意義。中國行政體制改革研究會(huì)、中國行政管理學(xué)會(huì)、中國機(jī)構(gòu)編制管理研究會(huì)主辦的“第三屆中國行政改革論壇”不久前在北京舉行，論壇主題是中國行政體制改革的回顧與前瞻。與會(huì)者提出，應(yīng)在回顧、總結(jié)行政體制改革近10年的進(jìn)展、成就和經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，以更加科學(xué)有效的思路、方式和舉措推進(jìn)行政體制改革。

      主要成績與基本經(jīng)驗(yàn)

      行政體制改革是全面深化改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是政治體制改革的重要內(nèi)容。黨的十六大以來，伴隨經(jīng)濟(jì)體制、政治體制、文化體制、社會(huì)體制等改革的不斷推進(jìn)，行政體制改革不斷深化，取得了顯著成效。這主要表現(xiàn)在：政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉脤?shí)質(zhì)性進(jìn)展，政府組織結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，法治政府和陽光政府建設(shè)全面推進(jìn)，科學(xué)民主決策制度和機(jī)制建設(shè)不斷加強(qiáng)，政府自身建設(shè)和管理水平穩(wěn)步提高，等等。10年來，行政體制改革積累了不少經(jīng)驗(yàn)，其中最重要的有以下幾條。

      堅(jiān)持以科學(xué)理論為指導(dǎo)。推進(jìn)行政體制改革，必須堅(jiān)持以中國化馬克思主義，即毛澤東思想以及包括鄧小平理論、“三個(gè)代表”重要思想和科學(xué)發(fā)展觀等重大戰(zhàn)略思想在內(nèi)的中國特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，始終遵循上層建筑改革必須與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)變革相適應(yīng)的基本原理，始終保證行政體制改革的方向、思路、措施有利于鞏固和完善社會(huì)主義制度，有利于發(fā)揮社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。

      堅(jiān)持以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?。轉(zhuǎn)變政府職能是行政體制改革的核心。應(yīng)加快推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場(chǎng)中介組織分開，把不該由政府管理的事項(xiàng)轉(zhuǎn)移出去，把該由政府管理的事項(xiàng)管理好，從制度上更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，全面加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)，更加有效地提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，注重保障和改善民生。

      堅(jiān)持以人為本、執(zhí)政為民。人民是國家的主人，人民的意志決定國家行政管理的內(nèi)容和形式。行政體制改革必須著眼于推進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，不斷提高人民群眾物質(zhì)文化生活水平，促進(jìn)人的全面發(fā)展；堅(jiān)持充分尊重人民群眾的主體地位，充分尊重人民群眾的首創(chuàng)精神，高度重視發(fā)揮人民群眾的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性；充分體現(xiàn)廣大人民群眾的利益和訴求，著力解決人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的利益問題。

      堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、協(xié)調(diào)推進(jìn)。行政體制改革與經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面的體制改革密切相關(guān)，必須科學(xué)規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。應(yīng)按照建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制的總體目標(biāo)，明確改革的方向和路徑；綜合考慮社會(huì)各方面的需求和各種因素，把改革的力度、發(fā)展的速度與各方面的可承受程度統(tǒng)一起來；明確長遠(yuǎn)目標(biāo)下的近期目標(biāo)，做到長遠(yuǎn)目標(biāo)和近期目標(biāo)相結(jié)合、全面推進(jìn)和重點(diǎn)突破相結(jié)合。

      目前存在的主要問題

      我國行政體制改革雖然取得了重大進(jìn)展，基本適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求，但仍然存在一些制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

      政府與市場(chǎng)的職能邊界仍不清晰。政府與市場(chǎng)的關(guān)系是一個(gè)老問題。盡管多年來政府職能歷經(jīng)多次調(diào)整改革，在政企分開、政資分開等方面取得了重大進(jìn)展，但政企不分、政資不分的現(xiàn)象依然不同程度地存在，有些地方、有些部門對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行管得過多、過細(xì)。與此同時(shí)，行政審批事項(xiàng)還較多，一些行業(yè)壟斷經(jīng)營問題比較突出。

      政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能較弱。政府缺位、越位的問題還沒有完全解決。一方面，在一些政府應(yīng)當(dāng)發(fā)揮作用的領(lǐng)域還存在“缺位”問題，如市場(chǎng)監(jiān)管職能在一些地方、領(lǐng)域履行不到位；基本公共服務(wù)缺乏質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，數(shù)量有待增加。另一方面，在一些本應(yīng)由社會(huì)組織發(fā)揮作用的領(lǐng)域存在政府“越位”問題，政府承擔(dān)了過多的社會(huì)職能，導(dǎo)致政府責(zé)任過大、風(fēng)險(xiǎn)過于集中。

      政府組織結(jié)構(gòu)不盡合理，協(xié)調(diào)運(yùn)行機(jī)制時(shí)有不暢。合理的政府組織結(jié)構(gòu)能夠明確部門職責(zé)，提高行政效率。當(dāng)前，中央與地方之間的事權(quán)劃分還不十分清晰，財(cái)力配置不盡完善；同級(jí)政府部門之間權(quán)責(zé)不清，個(gè)別部門同時(shí)承擔(dān)著審批、執(zhí)行、監(jiān)督、評(píng)價(jià)等多個(gè)職能，部門之間合作、協(xié)調(diào)機(jī)制不順暢；對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督制約尚需進(jìn)一步加強(qiáng)。

       深化改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)

      未來幾年是我國深入推動(dòng)科學(xué)發(fā)展、全面建設(shè)小康社會(huì)的關(guān)鍵時(shí)期，也是實(shí)現(xiàn)到2020年建立比較完善的中國特色社會(huì)主義行政管理體制目標(biāo)的關(guān)鍵時(shí)期。必須全面貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，著力破除制約科學(xué)發(fā)展的體制機(jī)制障礙，深入推進(jìn)行政體制改革。

      進(jìn)一步推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。深化行政體制改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能。現(xiàn)在及今后一個(gè)時(shí)期，行政體制改革的重點(diǎn)是切實(shí)將政府職能轉(zhuǎn)移到市場(chǎng)監(jiān)管、宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來，積極建立市場(chǎng)主體自律與社會(huì)組織協(xié)調(diào)機(jī)制，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、資源、環(huán)境的全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。為此，須以加強(qiáng)公共服務(wù)為著力點(diǎn)，推動(dòng)政府轉(zhuǎn)型。一方面，該由政府管理的一定要管理好。比如基本公共服務(wù)方面，應(yīng)通過合理的財(cái)力配置保障國民獲得大體相同的基本公共服務(wù)。另一方面，不該由政府管理的一定要轉(zhuǎn)移出去。應(yīng)切實(shí)減少行政審批事項(xiàng)、積極推進(jìn)事業(yè)單位改革、發(fā)展和培育可承接公共服務(wù)職能的社會(huì)組織，逐步形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)既分工明確、又相互協(xié)調(diào)的新型結(jié)構(gòu)。

      進(jìn)一步優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)。合理的組織結(jié)構(gòu)、協(xié)調(diào)的層級(jí)體系，是行政權(quán)力順暢運(yùn)行的重要基礎(chǔ)。一是繼續(xù)推進(jìn)大部門制改革。大部門制改革有效解決了一些制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制和機(jī)制難題，但總體而言仍處于起步階段，需要堅(jiān)定、持續(xù)地深入推進(jìn)，并與推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、理順政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)的關(guān)系結(jié)合起來，同時(shí)需要防止和化解權(quán)力過于集中、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)過多、職能整合不到位、機(jī)構(gòu)設(shè)置上下不銜接等問題。二是繼續(xù)完善中央與地方關(guān)系。繼續(xù)調(diào)整、優(yōu)化不同層級(jí)政府履行職能的重點(diǎn)，逐步將基本公共服務(wù)事權(quán)適當(dāng)向中央集中，由中央統(tǒng)籌平衡各地基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，并建立全國統(tǒng)一的基本公共服務(wù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制；適時(shí)調(diào)整中央與地方之間的財(cái)稅體制，理順地方政府與企業(yè)的關(guān)系，促進(jìn)地方政府職能轉(zhuǎn)變。

      進(jìn)一步建設(shè)法治政府。完善的行政法制體系是行政體制改革的重要保障。多年來，我國先后制定和實(shí)施了一系列法律制度。但由于多種原因，我國行政法制還不完備，與人民群眾的新期待、新要求還有一定差距。應(yīng)加快建設(shè)法治政府，用法律法規(guī)調(diào)整政府、市場(chǎng)、企業(yè)的關(guān)系，使政府依法管理經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)，推進(jìn)政府工作的制度化、規(guī)范化和程序化，確保行政權(quán)力在法律范圍內(nèi)行使；嚴(yán)格依法行政，完善執(zhí)法程序，堅(jiān)決克服有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象；強(qiáng)化對(duì)行政行為的法律監(jiān)督，做到用法律管權(quán)、依法律辦事。

      進(jìn)一步推進(jìn)事業(yè)單位改革。事業(yè)單位改革是我國當(dāng)前的一項(xiàng)重要改革，應(yīng)抓住重點(diǎn)，搞好頂層設(shè)計(jì)。應(yīng)將事業(yè)單位分類作為這項(xiàng)改革的基礎(chǔ)，加快形成政事分開、管辦分離的新型政事關(guān)系。其要點(diǎn)是區(qū)分公共服務(wù)的提供與生產(chǎn)，將事業(yè)單位打造成公共產(chǎn)品的生產(chǎn)主體之一，成為政府的助手和伙伴；完善事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，重在構(gòu)建以理事會(huì)為中心，決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互分離、相互制約的新模式；高度重視事業(yè)單位改革的政府條件，確立事業(yè)單位相對(duì)于政府的正確定位。另外，須解決好事業(yè)單位改革后經(jīng)濟(jì)上的可持續(xù)問題。這可以從四個(gè)方面著手：形成戰(zhàn)略目標(biāo)，兼顧社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益；形成透明、多元化參與的治理結(jié)構(gòu)；形成多元化的籌資體系；形成復(fù)合型人力資源結(jié)構(gòu)和激勵(lì)約束機(jī)制。

      進(jìn)一步加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)。社會(huì)建設(shè)滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，在很大程度上制約了政府職能轉(zhuǎn)變。實(shí)現(xiàn)行政體制改革與社會(huì)建設(shè)相互促進(jìn)，應(yīng)抓住以下幾個(gè)重點(diǎn)：一是加強(qiáng)社會(huì)管理創(chuàng)新，逐步實(shí)現(xiàn)政社分開，使政府與社會(huì)形成既分工又合作的關(guān)系。高度重視政府在推動(dòng)社會(huì)管理創(chuàng)新方面的主導(dǎo)作用；政府應(yīng)為社會(huì)組織發(fā)展讓出空間，放權(quán)給社會(huì)，培育社會(huì)自我組織、自我管理、自我服務(wù)和自我修復(fù)能力。二是大力扶持、發(fā)展各類社會(huì)組織，適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變的需要，承接政府轉(zhuǎn)移出來的部分公共服務(wù)職能；形成靈活的協(xié)調(diào)機(jī)制，有效維護(hù)不同社會(huì)群體的合法利益。三是積極探索社會(huì)組織承接政府職能的類型、方式等問題，鼓勵(lì)和扶持社會(huì)組織發(fā)展，推進(jìn)社會(huì)組織去行政化、去壟斷化改革，形成社會(huì)組織提供服務(wù)、政府購買服務(wù)的格局。