湖北省教育考試院

       如果以特赦化解“腐敗呆賬”，能否過民意關？高薪養(yǎng)廉要不要實行，如實行會不會增加民眾或國家負擔？

      嚴刑峻法沒能防住前“腐”后繼，反腐的關鍵是在預防還是執(zhí)法？家庭財產(chǎn)申報目前能否大范圍推開？

      十八大以來，新一屆中央領導已經(jīng)就反腐敗問題多次表態(tài)，且措辭嚴厲。十八屆中共中央政治局第一次集體學習時，新一任總書記習近平的講話就振聾發(fā)聵：“大量事實告訴我們，腐敗問題越演越烈，最終必然會亡黨亡國！我們要警醒?。?rdquo;他強調(diào)，各級黨委要旗幟鮮明地反對腐敗。

      十八大后，反腐敗行動確有提速跡象，重慶北碚區(qū)區(qū)委書記雷政富從不雅視頻被曝光到受到處理，只用了63個小時。四川省委副書記李春城、太原市公安局局長李亞力的相繼落馬，說明從中央到地方，反腐敗風暴正在勁吹。

      然而，在一個個事件熱鬧非凡的同時，卻難掩整體問題的沉重和形勢的嚴峻。十八大后，腐敗怎么反？拒腐防變的體系如何構建，怎樣遏制腐敗易發(fā)多發(fā)的勢頭，都值得全社會深入探討。

      十八大后，社會上出現(xiàn)了許多反腐建議，有專家學者提出“特赦論”，建議特赦貪官，以換取他們對政改的支持；也有專家建議官員公開財產(chǎn)，不過是全部公開還是從新提拔的干部開始公開，爭議很大；還有專家建議搞群眾運動式反腐，另一部分專家則堅決反對，多種聲音，莫衷一是。

      日前，部分反腐專家、學者聚集在湖南省韶山市，深入探討十八大后的反腐新形勢，而上述引發(fā)社會爭議的熱點問題，也正是他們關注的重點。

      “特赦論”能否過民意關

      “專家建議赦免部分退贓官員以換取他們支持政改”，2012年12月17日，當這條《京華時報》刊登的新聞出現(xiàn)在各大門戶網(wǎng)站首頁的顯著位置時，許多人才赫然發(fā)現(xiàn)，竟然有專家提出了這樣“不可思議”的建議。

      提出建議的是制度反腐專家、中國紀檢監(jiān)察學院副院長李永忠。對于發(fā)表這一建議后網(wǎng)絡上無數(shù)的批評甚至謾罵聲，他表現(xiàn)得很淡然：“我知道會被罵，但不能因為怕挨罵就不敢說真話。”

      這一建議，李永忠早已深思熟慮。十多年前，他參與了“反腐敗特別行動”課題研究，就涉及如何解決“腐敗呆賬”的問題。2011年年底，他在雜志上撰文提出反腐敗“寬以懲前”的策略，提出應對在規(guī)定期限內(nèi)主動并如數(shù)退贓的官員不追究責任，以此來解決“腐敗呆賬”的問題。

      2012年11月，他又在《人民論壇》上撰文，再次提出“以特赦化解腐敗呆賬”的思路，建議對貪官進行有條件特赦。

      李永忠說，他的這一建議來源于香港的經(jīng)驗：1974年2月，“總督特派廉政專員公署”(香港回歸后稱香港特別行政區(qū)廉政公署——編者注)成立，廉政風暴席卷香江。當時香港警界非常腐敗，許多警察因此被判入獄。1977年10月，部分香港警察上街游行，后又沖進廉政公署總部大打出手。為此，時任港督麥理浩發(fā)布緊急特赦令，宣布除重罪及已展開調(diào)查的案件外，對1977年1月1日前所犯下的貪污罪行不予追究，由此減少了改革阻力，香港由貪腐嚴重的地區(qū)一躍成為亞洲廉政的模范生。

      不止李永忠，事實上，十八大前后，歷史學家吳思、經(jīng)濟學家張維迎、法學教授何家弘、《學習時報》副編審鄧聿文等也相繼提出或表態(tài)支持“貪官特赦論”。他們的觀點大體一致：為減少反腐敗的阻力，應以特赦來解決腐敗存量的問題。一些專家甚至想以特赦來換取有原罪的貪官們對改革的支持。

      韶山會議上，李永忠重申這一構想。吳思也在會議上表示支持，并作了補充。吳思說，改革開放30多年來，由于權力含金量的不斷增加，腐敗在官員中呈現(xiàn)易發(fā)多發(fā)的態(tài)勢，由此形成了巨額的“腐敗呆賬”。他列舉了多個模型，用這些模型估算出來的“腐敗呆賬”總量都極其巨大。他甚至估算，僅憑我國目前的司法隊伍和設施，要處理這些腐敗存量，沒個幾十年處理不完。

      “存量大得難以處理，無法消化。如何一邊解決腐敗的存量問題，一邊把貪官污吏的積極性調(diào)動起來，搞政治體制改革，從根本上解決腐敗問題？我的建議是，用特赦促政改，跟貪官做一個政治交易，化腐朽為神奇，廢物利用，從而解決反腐敗所遭遇的阻力問題，化阻力為動力。”吳思說。

      對于如何特赦，李永忠認為上策是保持反腐強大壓力的情況下，通過全國人大立法，確定特赦的具體時間和金額，除已經(jīng)在查的重大案件外，一定數(shù)額以下的貪污受賄，予以特赦，以此減少阻力，換取對政改的支持。

      李永忠和吳思都提出，為了更好地實行這些制度，應考慮設立政治體制改革特區(qū)。李永忠說，我國經(jīng)濟體制改革之所以能取得巨大成就，就是因為有經(jīng)濟體制改革特區(qū)這個孵化器，政治體制改革之所以裹足不前，就是因為沒有這么一個孵化器。“全國2800多個縣，拿出1%即28個縣來搞改革試驗，一旦有成功的，復制拷貝就行了。即使失敗了，也就1%，不會引發(fā)震動。”

      韶山會議上，“貪官特赦論”激起了熱議。但有專家認為，這一建議雖有一定合理性，卻容易遭遇民意的反對，一旦實施起來無異于“飲鴆止渴”。

      反腐專家、《求是》雜志社研究員黃葦町就質(zhì)疑：如果要特赦，那么特赦由誰來做？如果由我們黨自己來做，自己赦免自己的干部，能不能在老百姓中過關？

      他說，現(xiàn)在正是民眾對反腐敗最關注也是意見最大的時候，如果提出對貪官進行赦免，民眾那里能不能通過是個問題。而且，黨中央始終強調(diào)堅決反腐，提出“不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸”，給群眾展現(xiàn)出了堅決的反腐敗決心，也至少從道義上讓民眾感受到了信心和希望，如果提出特赦，會不會危及黨的執(zhí)政資格？

      不過，黃葦町也認為，如何處理腐敗的存量問題確實非常棘手，如果過于強硬，有可能遭遇巨大阻力。同時，他也談到，事實上，在當前及過去查處涉及貪腐的大案要案中，如果涉及面過大，也采取過有條件赦免的做法。但他認為，要真正處理好以特赦化解腐敗的問題，需要極大的政治勇氣和智慧。

      吳思回應說，民意的分量，在健全的民主制度中當然處于第一位。民主制度越不健全，民意在決策中的分量就越輕。所以，才需要用特赦交換更健全的民主制度。從烏拉圭的轉型史看，在民意調(diào)查中，反對赦免的比例高達72%，但是在真實的投票中，在民眾真正出面做政治交易的時候，贊成赦免的比例上升到53%。

      高薪養(yǎng)廉要不要推行

      湖南省紀委正廳級紀檢監(jiān)察員唐東平一直呼吁“以薪養(yǎng)廉”。他在韶山會議上說，國家工作人員的收入水平偏低。

      唐東平說，對于高薪養(yǎng)廉，上世紀八九十年代就有激烈爭議，后來因為思想不統(tǒng)一不了了之。但他說，他發(fā)現(xiàn)發(fā)達國家基本上都是高薪養(yǎng)廉。

      唐東平說，有些人講不能“以薪養(yǎng)廉”，說人的欲望是無窮的，他不贊成這個觀點。“我覺得人有兩面性，一是動物性，二是社會性，社會性就是有理性。為什么今天大家對腐敗還義憤填膺，整個社會對腐敗問題嚴重不滿，這種不滿就是理性的體現(xiàn)。”

      他舉例說，從他20多年的紀檢工作經(jīng)歷來看，以前是國有企業(yè)領導人經(jīng)常出問題，但自從對他們實行年薪制以后，出問題的越來越少。“湖南省這些年來查的領導干部腐敗案件，國有企業(yè)領導干部基本沒有了。為什么？這些干部一年有幾十萬上百萬元，不在乎這點小錢。而在沒有實行年薪制之前，國企領導人的腐敗比例可能比黨政干部還要大。這說明，雖然現(xiàn)在國有企業(yè)實行的年薪制還不盡合理，但對抑制腐敗產(chǎn)生了明顯效果，這個基本事實說明高薪養(yǎng)廉是可行的”。

      “我現(xiàn)在提出個觀點，不是高薪養(yǎng)廉，這個‘高’字太招眼了，我提出‘以薪養(yǎng)廉’。‘以薪養(yǎng)廉’就是根據(jù)按勞分配原則，給公職人員以合理的薪酬，以保障能夠廉潔從政。”唐東平說。

      對于這一建議，中山大學公共管理學院副院長倪星教授表示贊同，他說，新加坡政府以高薪養(yǎng)廉聞名，新加坡領導人李光耀曾說過一句話，大意是要誠實地看待人性。李光耀說，掌握幾十億資金的部長們，絕對不應該拿低薪，低薪不可能選能干且有競爭力的人才。“低薪的吸引是什么呢？是以公共利益為名，滿口甜言蜜語去騙取權力的偽君子”。

      “高薪不足以養(yǎng)廉，但是低薪絕不可能保廉。”李永忠也插話道。

      香港廉政公署前副專員郭文緯表示，他去過一些東南亞國家，發(fā)現(xiàn)有的國家交警喜歡在早上打埋伏，抓交通違章，但違章者給警察10塊、20塊，就可以走了，“為什么？因為這些警察的收入支付不了家庭開支，所以他們通過這種腐敗的方式去彌補”。

      郭文緯說，在香港，政府工作人員的工資也不算高薪，但會以企業(yè)的薪酬作參照系。“通常來說，香港的公務員分低中高三層，低層公務員的工資一般比企業(yè)里的低層高一點，中層公務員跟企業(yè)里的中層差不多，高層公務員比企業(yè)里的高層要低一點，這樣就能保證香港公務員薪酬具有一定競爭力。”

      他還表示，聯(lián)合國的《反腐敗公約》第七章明確表示，每個國家應該給予公務員合理的薪酬，“中國作為簽署了該公約的國家，有責任去遵守公約”。

      對于高薪養(yǎng)廉是否需要國家財政多增加支出的問題，唐東平也有思考，他認為，為了減少改革阻力，就既不能增加稅收，也不能增加國家財政支出。他的建議是，通過三個方面的改革，精簡公職人員，堵住腐敗浪費通道，然后再慢慢提高公務員工資。

      他說，這三個改革，第一，要改革公務消費制度，特別是公款吃喝、公車消費和公款旅游的“三公消費”，“因為這里面的浪費是驚人的，一年至少有好幾千億”。第二，要改革財政轉移和專項資金撥付制度，“這里面問題也很大，流失至少不低于10%，超過20%都有可能，流失到哪里去了呢，有些是浪費了，比如吃喝、送禮，還有交通費用，另有一部分到了個人腰包里”。第三，改革機構，精簡人員。他認為，現(xiàn)在很多基層政府部門人員過于臃腫，耗費了大量財力物力，應該進行大刀闊斧的改革，打造高效精干的政府。“人員和機構精簡后，又可以省出一大筆錢來”。

      唐東平說，他不贊成對公職人員一步到位加到高薪，而應該在上述開源節(jié)流的基礎上，通過若干年的努力，使公職人員收入慢慢增長到合適的水準。

      嚴刑峻法為何不能止住前“腐”后繼

      會議上，郭文緯做了個設問：“對于貪腐，香港的最高刑期是多少呢？也許你們不可以想象，香港沒有死刑，也沒有終身監(jiān)禁，也不會判50年、30年或20年。”

      頓了頓，他說：“在香港，最高刑期是10年。你們不可想象吧，對，只有10年！”

      但就是這樣的刑期，香港卻在清廉指數(shù)上多年來位居亞洲第二，僅次于新加坡。

      相比較之下，內(nèi)地對貪腐的懲罰要嚴厲得多，李永忠說，內(nèi)地高級干部一旦因腐敗被追究的話，基本都是10年以上的重刑，甚至有些還被判無期或死緩，最嚴重的會被判死刑立即執(zhí)行。“過去10年，內(nèi)地有六名省部級干部被處以死刑立即執(zhí)行”。

      令人困惑的是，雖有嚴刑峻法，但反腐敗的整體形勢，正如中共中央和中央紀委的評價：“三個并存、兩個依然”——成效明顯和問題突出并存，防治力度加大和腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)并存，群眾對反腐敗期望值不斷上升和腐敗現(xiàn)象短期內(nèi)難以根治并存。反腐敗斗爭形勢依然嚴峻、任務依然艱巨。

      如何理解這種反差？郭文緯又提出問題：現(xiàn)階段開展反腐敗斗爭，強調(diào)教育、預防和執(zhí)法，這三者中，哪個最重要？

      他說，自己在內(nèi)地講過五六十次課，每次提出這個問題，聽講的大部分都說教育和預防最重要，“但實際上，重中之重應該是執(zhí)法，就是要讓人不敢貪。”

      隨后，郭文緯搬出了“坐飛機理論”：人們都很清楚，坐飛機有一定危險，全世界每年都有一兩架飛機掉下來，而飛機失事，乘客幸存的幾率很小，為什么許多人還是要坐飛機呢？“這是因為飛機失事率很低，遭遇一次飛機失事的概率是幾千萬分之一。同樣，如果因為貪腐被抓的幾率跟坐飛機的失事率差不多，那么官員們就會心存僥幸，總覺得不會輪到自己頭上”。

      “但在香港，如果你想貪污的話，我們保證有60%的機會抓到你，看你敢不敢貪！”郭文緯說，反腐敗，就是要讓公職人員不想貪，不能貪，不敢貪，其中關鍵就是要不敢貪，貪了就會被捉，身敗名裂，得不償失。

      這一番話也引起了黃葦町的深思：內(nèi)地有的地方為什么出現(xiàn)了前“腐”后繼的情況，就是因為這些官員覺得出事率低，風險很小，收益又極大，于是鋌而走險。

      李永忠也說，目前內(nèi)地的反腐敗還談不上“零容忍”，甚至有些過度容忍，比如刑法里貪污受賄立案標準，已經(jīng)由2000元提高到了5000元，而在實際的辦案過程中，甚至還有不少地方立案的金額更大。

      在郭文緯看來，如果5000元以下不起訴，會造成很壞的社會影響，“如果有小孩子吸毒，你肯定不會跟小孩子說，小孩子吸毒不好，不過吸很少的毒品還可以接受，多了就不好了。所以絕對不能讓官員認為，雖然貪污不好，但如果貪污4999元就沒有大不了的，多就不好了。在香港，我們反復強調(diào)，即使貪一塊錢也要查辦，主要就是為了給民眾一個明確信息，那就是對腐敗要做到零容忍。”

      但有專家質(zhì)疑，貪一塊錢也要辦，這樣是不是從辦案成本上來說不劃算？有專家就提出：“在內(nèi)地，辦一個10萬元的案子，可能花10萬元都拿不下來，不能不考慮成本因素。”

      郭文緯說，香港廉政公署有幾十個專案組，絕大部分都是專門做大案的，只有一兩個做小案件。但如果一個郵差送郵件，每次都要收幾塊錢好處費才及時送上門，慢慢形成習慣，就會蔓延到其他領域，從而敗壞社會風氣。但是，如果廉政公署連這樣的案子也辦了，就說明不僅打老虎，也打蒼蠅，這樣就能形成良好的社會反響，讓其他人引以為戒，不敢腐敗。

      家庭財產(chǎn)申報目前能否大范圍推開

      家庭財產(chǎn)申報制度也是會上專家討論的熱點之一。制度反腐研究專家、湖南商學院副院長王明高說：“現(xiàn)在輿論對家庭財產(chǎn)申報制是一邊倒。我在十幾年之前就開始研究家庭財產(chǎn)申報制，而且是極力呼吁。我認為，家庭財產(chǎn)申報制必須在中國實行，這是大勢所趨。從全世界反腐的經(jīng)驗來看，不實行家庭財產(chǎn)申報制，反腐敗都是虛的，或者假的，都落不到實處。”

      但他認為，目前尚沒有條件實行家庭財產(chǎn)申報制。如果大范圍推行家庭財產(chǎn)申報制，就有政治風險、經(jīng)濟風險、社會風險。家庭財產(chǎn)申報制是一把雙刃劍。當年，韓國實行家庭財產(chǎn)申報制后，出現(xiàn)了大量資金外逃的現(xiàn)象，給國家經(jīng)濟造成嚴重打擊。

      王明高說，據(jù)一個反腐敗國際組織的研究，家庭財產(chǎn)申報制實行后，許多執(zhí)政黨失去了執(zhí)政地位，只有新加坡的人民行動黨是一個例外。

      他說，他現(xiàn)在是極力反對，不是說反對家庭財產(chǎn)申報制，而是主張在實行之前必須做好政治準備、經(jīng)濟準備、輿論準備、社會心理準備等，同時，必須先建立中國公民信用保障號碼制度，落實金融實名制，否則很可能落不到實處。

      李永忠也認為，家庭財產(chǎn)公示一定要實行，但在當前還不能大范圍推行。他建議，如果設立政改特區(qū)，可以在政改特區(qū)和新選拔的領導干部中先試行。

      吳思則主張，在選拔新領導干部的同時，公布家庭財產(chǎn)的時候，最好能配合廉政賬戶制度，給手腳不干凈的人一個改邪歸正的機會。

      關鍵在于改變權力結構

      對于反腐的長效機制，專家們都認為，從長遠來看，關鍵在于改革權力結構。

      事實上，近年來，中央也一直在強調(diào)要加大監(jiān)督制度創(chuàng)新力度，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調(diào)的權力結構和運行機制。

      李永忠說，政治體制改革才是反腐敗的治本之策，“如果決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權合為一體，這種權力結構絕對滋生蔓延腐敗。”

      他說，我們目前的權力結構，基本上是照搬蘇聯(lián)模式，將決策、執(zhí)行、監(jiān)督三權合為一體，但正如鄧小平同志所指出的，這種“權力過分集中”的權力結構， 既是蘇共亡黨、蘇聯(lián)解體的“總病根”，也是我們各種問題的“總病根”。“30多年前，鄧小平同志就進行了黨和國家領導制度改革的頂層設計和戰(zhàn)略規(guī)劃，其要義就是改革權力結構，通過黨內(nèi)分權以形成黨內(nèi)制衡”。

      李永忠建議政治體制改革分三步走：第一步進行黨內(nèi)分權，把決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權分開，發(fā)展黨內(nèi)民主，還權于黨員，使黨員成為主體。第二步，黨政分工，還權于政府，讓政府承擔起應該承擔的職責。第三步，黨政分開，將過去黨對政府的工作由事無巨細的事務性領導，逐步改變?yōu)檎嬲齽訂T群眾、組織群眾、引導群眾監(jiān)督政府的政治領導，還權于人民。從而不僅完成由革命黨向黨執(zhí)政的轉變，而且完成由黨執(zhí)政向執(zhí)政黨的轉變。

      黃緯町也認為，反腐敗需要頂層設計，這種宏觀戰(zhàn)略只能是中央設計，從最高的層面來對整個國家的政治體制改革發(fā)展路徑作出頂層設計。他再次強調(diào)，這需要“極大的政治智慧和勇氣”。