湖北省教育考試院

   以實實在在的改革取信于民

——“深化行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能”學(xué)術(shù)研討會發(fā)言摘登

      本期主題

　　備受關(guān)注的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》已經(jīng)正式出臺，任務(wù)分工也已明確。圍繞轉(zhuǎn)變職能和簡政放權(quán)，我國將進(jìn)一步深化行政體制改革。3月30日，由上海市政治學(xué)會、上海市行政管理學(xué)會、華東師范大學(xué)、光明日報編輯部聯(lián)合主辦的“深化行政體制改革與轉(zhuǎn)變政府職能”學(xué)術(shù)研討會在華東師范大學(xué)舉行。來自20余家單位的50多名專家學(xué)者，圍繞我國行政體制改革的歷史經(jīng)驗、面臨問題與未來展望、大部門制改革與政府職能轉(zhuǎn)變、公共服務(wù)與服務(wù)型政府建設(shè)等問題進(jìn)行深入探討。本版特擷取部分學(xué)者發(fā)言，以期將行政體制改革的理論與實踐不斷引向深入。

　　行政體制改革需要“協(xié)同創(chuàng)新”

　　 李 琪

      黨的十八大和今年兩會確定了深化行政體制改革，特別是繼續(xù)推進(jìn)大部制改革的具體目標(biāo)和任務(wù)。1985年，我曾經(jīng)參加了在廣西南寧召開的關(guān)于中國行政管理改革的研討會，當(dāng)時討論的主題就是行政機(jī)構(gòu)改革。自那時開始，中國行政管理的實踐與理論研究的進(jìn)程，就圍繞機(jī)構(gòu)改革、政府權(quán)力下放、行政制度建設(shè)、政府職能轉(zhuǎn)變、依法行政和服務(wù)型政府建設(shè)等改革目標(biāo)逐步逐層地深化推進(jìn)。首先是“行政硬件”的改革，即機(jī)構(gòu)改革；然后是“行政軟件”的建設(shè)，即逐漸向轉(zhuǎn)變政府職能推進(jìn)；再以后是“行政心件”的創(chuàng)立，就是強(qiáng)調(diào)要確立新的行政目標(biāo)、行政理念。十八大明確提出了建立中國特色社會主義行政管理體制的目標(biāo)和理念。國務(wù)院關(guān)于大部門制機(jī)構(gòu)改革的整體部署也已發(fā)布，五年之內(nèi)必須完成各項改革任務(wù)，定目標(biāo)、定機(jī)構(gòu)、定時間，各項內(nèi)容非常明晰?；诖?，當(dāng)前進(jìn)一步探討行政管理體制改革和政府職能轉(zhuǎn)變既有新意、也富有深意。

　　政府職能轉(zhuǎn)變已歷經(jīng)梯次推進(jìn)的三個階段。第一個階段是上世紀(jì)90年代開始的政府職能轉(zhuǎn)變，要求行政系統(tǒng)突破傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟(jì)體制下政府包辦一切、包攬一切的模式。第二個階段就是2000年前后，中央明確提出政府職能轉(zhuǎn)變的新內(nèi)容、新要求，指出社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下政府的新四項職能是“經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。第三個階段是2012年，十八大報告明確提出當(dāng)前行政管理體制改革的著力點就是政府職能轉(zhuǎn)變，包括三個方面內(nèi)容：一是要向創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境轉(zhuǎn)變；二是要向提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)轉(zhuǎn)變；三是要向維護(hù)社會公平正義轉(zhuǎn)變。當(dāng)前行政管理體制改革聚焦的就是這十二個字：良好環(huán)境、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、維護(hù)公正。

　　中國特色社會主義行政管理體制建設(shè)是一個梯次推進(jìn)、逐步深化的過程，需要我們伴隨行政改革實踐進(jìn)程的深入，進(jìn)一步做深層次的思考和研究。具體而言，以“三個轉(zhuǎn)變”為核心內(nèi)容的政府職能體系要逐步形成、協(xié)調(diào)推進(jìn)，而不再是過去單獨地強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)改革。大部門制改革強(qiáng)調(diào)對政府職能轉(zhuǎn)變涉及的職責(zé)、權(quán)力和利益問題做統(tǒng)籌設(shè)計，強(qiáng)調(diào)“協(xié)同創(chuàng)新”。這里所說的“協(xié)同創(chuàng)新”，包括五方面措施并舉：一是貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀，創(chuàng)新行政管理理念，樹立“以人為本”的行政治理理念（行政心件建設(shè)）；二是加快政府職能轉(zhuǎn)變，優(yōu)化政府職能配置（行政軟件建設(shè)）；三是穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，健全部門機(jī)構(gòu)的職責(zé)體系（行政硬件建設(shè)）；四是推進(jìn)行政管理方式創(chuàng)新，提高政府服務(wù)質(zhì)量和行政效率；五是加快法治政府和服務(wù)型政府建設(shè)的步伐。

    （作者系中國行政管理學(xué)會副會長、上海市委宣傳部副部長）

　　多管齊下破解職能轉(zhuǎn)變難題

　　吳志華

      自1986年政府工作報告中最初提出政府管理經(jīng)濟(jì)的職能要相應(yīng)轉(zhuǎn)變和1987年黨的十三大正式提出轉(zhuǎn)變政府職能問題以來,歷次行政體制改革都要求政府職能轉(zhuǎn)變，并都把它作為機(jī)構(gòu)改革或行政體制改革的關(guān)鍵和核心。現(xiàn)在看來，首先值得肯定的是政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)〉昧顺掷m(xù)性的新進(jìn)展，尤其是行政審批制度改革取得了階段性成果。但同時也不得不坦言，政府職能的越位、缺位、錯位現(xiàn)象依然存在，一方面不該管的管得過多，另一方面該管的沒有管好。這說明政府職能轉(zhuǎn)變問題已成為行政體制改革中的一個實踐難題。

　　政府職能轉(zhuǎn)變之所以成為實踐難題有多方面的原因，包括政府的職能界限難以一步認(rèn)識到位、經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府牽制了政府自身職能轉(zhuǎn)變的步伐、政府職能轉(zhuǎn)變的進(jìn)程受制于外部載體的發(fā)育程度、利益相關(guān)性使得政府職能轉(zhuǎn)變?nèi)狈?nèi)動力等。解決政府職能轉(zhuǎn)變的實踐難題，應(yīng)該針對這些現(xiàn)實原因，在后續(xù)的深化行政體制改革中選擇多管齊下的破解路徑。

　　其一，基于人民主體地位的服務(wù)型政府為行政體制改革的主導(dǎo)和統(tǒng)領(lǐng)目標(biāo)，加快建設(shè)服務(wù)型政府的步伐，在完善宏觀管理和加強(qiáng)市場監(jiān)管的同時，進(jìn)一步強(qiáng)化社會管理尤其是公共服務(wù)的職能，由此推動目前的四項職能向創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義三大職能轉(zhuǎn)變。其二，積極培育發(fā)展作為公民參與公共事務(wù)載體的社會組織，在厘清政府與社會、公民之間職能關(guān)系的基礎(chǔ)上，向社會及社會組織放權(quán)，加快形成政社分開、職能明確、依法自治的現(xiàn)代社會組織體制，使政府放心地把更多的參與社會公共事務(wù)管理和公共服務(wù)的職能轉(zhuǎn)交給社會組織。其三，以推進(jìn)大部制改革為契機(jī)，在解決部門間職能交叉、重合、分散等突出問題，從機(jī)構(gòu)體制上理順、優(yōu)化部門間職責(zé)關(guān)系的基礎(chǔ)上，要求新組建的大部門把簡政放權(quán)和職能轉(zhuǎn)變作為機(jī)構(gòu)改革的一項重要硬性任務(wù)予以切實落實。其四，加大改革審批制度和監(jiān)管方式的力度，更大幅度地減少政府對投資、生產(chǎn)經(jīng)營活動的審批事項，取消不必要的資質(zhì)資格許可、認(rèn)定以及行政事業(yè)性收費，同時改變“重事前審批、輕事后監(jiān)管”的監(jiān)管方式，對依附于政府職能之中的期望利益，從制度上進(jìn)行“釜底抽薪”，進(jìn)而既保障公共權(quán)力的純潔性，又在一定程度上化解由利益相關(guān)性而產(chǎn)生的轉(zhuǎn)變政府職能的阻力。

    （作者系華東師范大學(xué)公共管理學(xué)院院長 ）

　　政府職能轉(zhuǎn)變應(yīng)處理好三組關(guān)系

曾 峻

　　政府職能轉(zhuǎn)變涉及到內(nèi)外、上下、左右三組關(guān)系及相應(yīng)的路徑選擇。

　　內(nèi)外關(guān)系是指政府與非政府主體的關(guān)系。就政府職能轉(zhuǎn)變路徑看，既包括弱化要求也包括強(qiáng)化要求。弱化就是要對政府職能“作減法”，在培育、扶持非政府主體的基礎(chǔ)上逐步把一些職能轉(zhuǎn)移給市場主體和社會主體，不再直接干預(yù)這些主體內(nèi)部活動，更不直接參與市場、社會資源的配置。強(qiáng)化就是要對政府職能“作加法”，把政府的主要精力、財力集中到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來，政府份內(nèi)職責(zé)不能“一推了之”。

　　上下關(guān)系是指不同層級政府的關(guān)系。在總體界定政府應(yīng)該干什么的基礎(chǔ)上再把這些職能分解到不同層級的政府那里。政府層級越低，具體執(zhí)法、管理、服務(wù)事務(wù)越多。從職能配置過程看，宜采用“屬地化”原則，即一項工作首先應(yīng)考慮讓下級政府做，只有下級政府做不了的事情才由上級政府出面。政府職能在不同層級政府間的配置有下移和上移兩種路徑。下移就是把本屬于下級政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事項交給下級政府，上移則把應(yīng)屬于上級政府權(quán)責(zé)范圍內(nèi)的事項交給上級。職能下移和上移的內(nèi)容不僅包括事權(quán)而且包括財權(quán)。特別要注意避免事權(quán)下移、財權(quán)上移產(chǎn)生權(quán)、責(zé)、利不對稱分布，從而削弱地方政府履行職能的能力。

　　左右關(guān)系是指政府內(nèi)部同一層級各職能部門之間的關(guān)系。在橫向職能配置過程中，應(yīng)遵循“合并同類項”原則，一個領(lǐng)域盡可能由一個機(jī)構(gòu)或以一個機(jī)構(gòu)為主實施管理和提供服務(wù)，避免人為切割管理領(lǐng)域，在不同環(huán)節(jié)、不同方面設(shè)立不同機(jī)構(gòu)。這就是實行大部門體制以及加強(qiáng)資源整合、平臺整合的內(nèi)在要求。

    （作者系上海市委黨校教育長）

　　政府職能轉(zhuǎn)變是一個長期過程

曹沛霖　　

      從上世紀(jì)80年代以來，政府機(jī)構(gòu)改革已經(jīng)進(jìn)行了幾輪，每次機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)變政府職能都是重頭戲。時至今日，盡管政府職能已經(jīng)發(fā)生很多建設(shè)性的變化，但是不少老問題依然存在，而且還出現(xiàn)了一些新問題。這是非常值得人們深思的。從理論上說，政府為實現(xiàn)一定時期的任務(wù)，其職能具有分化和綜合的屬性，而且是會演變的。它可能擴(kuò)大，也可能轉(zhuǎn)變、縮小以致消失。當(dāng)前我們面臨的職能轉(zhuǎn)變，主要是簡政放權(quán)，政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，把不該由政府管的事項轉(zhuǎn)移出去，從過去適應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變到適應(yīng)走中國特色社會主義道路、全面建設(shè)成小康社會的需要。

　　所以，政府職能轉(zhuǎn)變是客觀的需要，是一種歷史現(xiàn)象。違背它會受到懲罰，會阻礙社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。同時，它也會受到人為因素的影響。因為政府職能的行使是由人操作的，政府職能機(jī)構(gòu)是由人設(shè)置的。人會起推動的作用，也會起阻礙的作用。而這種作用背后的邏輯是人的欲望、利益和權(quán)力。這當(dāng)中，權(quán)力尋租是不可忽視的阻力，因為擴(kuò)大管理事務(wù)，增加審批項目是尋租開源的渠道。不能認(rèn)為這些現(xiàn)象是轉(zhuǎn)變職能機(jī)構(gòu)改革陷入怪圈的唯一原因，但應(yīng)該是其中原因之一。

　　正是這樣，政府改革要有勇士斷臂的勇氣和決心，而且政府職能轉(zhuǎn)變是一個長期過程，最終它還決定于社會的發(fā)育健全和市場的發(fā)展完善，以及諸如提高政府公務(wù)員素質(zhì)等相關(guān)的改革措施。這次《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》任務(wù)分工中指出，要“以實實在在的改革成效取信于民”，這也使我們對改革的前景更有信心。

    （作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授 ）

　　實現(xiàn)政府縱向?qū)哟蔚暮侠矸謾?quán)

桑玉成

　　長期以來，我們在研究政府職能的科學(xué)定位問題上，較多地關(guān)注了政府與市場、政府與社會的職能劃分問題，但對于不同層級間政府的職能定位，往往關(guān)注不夠。即使有所涉及，大多也只是注意到中央與地方的關(guān)系問題。而作為地方政府，層級結(jié)構(gòu)對于其職能的定位也應(yīng)該引起足夠的重視。

　　所謂政府職能轉(zhuǎn)變或者說政府職能的準(zhǔn)確定位問題，其主要強(qiáng)調(diào)的是政府應(yīng)該做什么、不應(yīng)該做什么。但是，在一個國家中，政府本身具有橫向的和縱向的結(jié)構(gòu)，不同部門的政府以及不同層級的政府，其職能定位也應(yīng)該有所不同。尤其是，我們需要從政府層級的角度，來厘清不同層級政府之間的事權(quán)和財權(quán)關(guān)系，以明確不同層級政府之間的權(quán)力和責(zé)任。在現(xiàn)在的政府管理體制下，有些地方政府有層層截留權(quán)力和利益的問題、政府層級間職能交叉責(zé)任不明的問題，已經(jīng)對政府職能的有效發(fā)揮，帶來了直接或間接的影響。從全面建成小康社會的目標(biāo)出發(fā)，促進(jìn)各級各類政府的有效功能發(fā)揮，非常有必要盡快改變政府不同層次間諸如“上下一般粗”的狀況，實現(xiàn)政府縱向?qū)哟蔚暮侠矸謾?quán)。

　　黨的十六大以來，中央提出政府職能主要在于四個方面，即：經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)。注重政府職能定位的縱向?qū)蛹壗Y(jié)構(gòu)的基本原則是：層級越低的政府，就越應(yīng)該貼近社會，其職能領(lǐng)域就越應(yīng)該偏向于社會管理和公共服務(wù)；而層級越高的政府，就越應(yīng)該為社會的正常發(fā)展制定必要的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并提供必要的行政保障。根據(jù)這樣的原則，在中央提出的政府職能的四個方面，應(yīng)該充分體現(xiàn)不同層級政府對于這四項職能的不同程度的責(zé)任。譬如說，相對而言，經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)的責(zé)任主要在于中央政府；市場監(jiān)管的責(zé)任主要在于省市級政府；而公共服務(wù)的責(zé)任主要在于省市級政府，其次是區(qū)縣級政府；社會管理的主要責(zé)任主體可以往下偏移。為此，必須重新劃分政府不同層級的財稅權(quán)，并通過這種財稅權(quán)的合理劃分，使得最基層政府的財稅權(quán)直接與其履行社會管理的責(zé)任相掛鉤。當(dāng)然，這樣的劃分并不具有絕對的意義，很多方面的職能可以而且應(yīng)該滲透交叉，彼此互補(bǔ)。只有在政府的橫向、縱向都實現(xiàn)了職能科學(xué)劃分的基礎(chǔ)上，才能既發(fā)揮各級各類政府的主動性、創(chuàng)造性和積極性，又能夠發(fā)揮政府的整體效應(yīng)，以促進(jìn)社會健康穩(wěn)定發(fā)展。

    （作者系上海市政治學(xué)會會長、市社聯(lián)黨組副書記 ）

　　改革的手段和策略要多樣化

竺乾威

　　從機(jī)構(gòu)改革采用的手段和策略來說，我們長期以來主要運(yùn)用的是漸進(jìn)方法。漸進(jìn)改革的特點是小步前進(jìn)、及時反饋修正，通過漸變的積累，最終導(dǎo)致大的變化。作為一種改革的策略和手段，漸進(jìn)改革的一個最大優(yōu)點在于，由于沒有政策上大起大落的變化，可以避免因改革引起的震蕩，從而使改革可以在一個相對穩(wěn)定的情況下向前推進(jìn)。我國機(jī)構(gòu)改革從上世紀(jì)90年代開始，在社會相對穩(wěn)定的情況下推進(jìn)了政府自身的一些改革，比如職能的改變，使政府的運(yùn)作能更適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和服務(wù)型政府建設(shè)的要求。

　　但是，漸進(jìn)改革的優(yōu)點往往也是它的缺點所在。漸進(jìn)改革降低了摩擦成本，但增加了實施成本。由于不是一步到位，有些問題遲遲得不到解決。就像一種痛，漸進(jìn)改革只是減輕了痛的程度，但并沒有消除痛，是一種長痛。因此，當(dāng)漸變的積累無法達(dá)成最終變化，我們必須考慮在必要的時候采用更加積極的手段。中國的經(jīng)濟(jì)體制改革如果一直在原來的計劃經(jīng)濟(jì)體制上做小步修正，而不是采取大刀闊斧的做法，也就是用市場經(jīng)濟(jì)體制來取代計劃經(jīng)濟(jì)體制的話，中國不可能有今天的局面。我們今天的問題在于，漸進(jìn)改革方式帶來的成功使我們產(chǎn)生了一種路徑依賴，以至于一講到改革，馬上想到的就是采用漸進(jìn)方式。但問題在發(fā)生變化。改革目前已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)，進(jìn)入了攻堅階段。長期以來用漸進(jìn)方式?jīng)]有解決的積累起來的問題，我們是否還能用漸進(jìn)方式來解決？改革過程中形成的既得利益隨著時間的推移而變得日益堅固，它們往往成為改革的強(qiáng)大阻力，漸進(jìn)的、小修小補(bǔ)式的改革對于打破這種阻力和利益格局可能會顯得力不從心，這一點我們在一些重要的改革措施遲遲無法出臺上可以看到。因此，我們的改革在考慮采用漸進(jìn)方式的同時，也要考慮適時地采用更加積極的方式。

    （作者系復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院教授 ）

　　政府職能轉(zhuǎn)變要從多個維度思考

齊衛(wèi)平

　　轉(zhuǎn)變政府職能不是新提出的任務(wù)，從改革開放之初黨中央提出“理順各級政府職能部門之間的關(guān)系”，到上世紀(jì)90年代明確提出“轉(zhuǎn)變政府職能”，30多年來的實踐使人們的認(rèn)識不斷提升。黨的十八大以來，新一屆黨中央以鮮明的態(tài)度，顯示了加強(qiáng)政府職能轉(zhuǎn)變的堅定決心。

　　就政治運(yùn)作的普遍性而言，政府作為行政權(quán)力行使的載體，各國對它的職能定位雖然因具體情況而有所不同，但并無根本的差異。然而，政府職能轉(zhuǎn)變在我國則是一個具有特殊意義的問題。我國職能轉(zhuǎn)變問題之所以凸顯必要性和重要性，一方面是因為此前實踐中的“全能型政府”使職能泛化，另一方面是因為社會主義市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，制造了政府職能對應(yīng)性改革的需求。認(rèn)識我國政府職能轉(zhuǎn)變，必須從經(jīng)濟(jì)、政治、社會等多個維度加以思考，局限于某個角度的認(rèn)識是片面的?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求政府將自己定在本位職能上，以科學(xué)的頂層制度設(shè)計、合理的公共政策制定、公正的行政執(zhí)法、公平的機(jī)制提供、規(guī)范的管理行為，為市場經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境和秩序。現(xiàn)代政治建設(shè)要求政府職能必須以體現(xiàn)人民權(quán)利為宗旨，使政府職能的規(guī)范和履踐遵循科學(xué)決策、民主決策、依法決策的原則?，F(xiàn)代社會成長要求政府職能為發(fā)展社會力量和培育社會組織服務(wù)，只有社會的現(xiàn)代性成熟起來了，政府才能找到合理的職能定位和正確的履踐路徑。

    （作者系華東師范大學(xué)政治學(xué)系主任）

　　行政體制改革需要增強(qiáng)動力

蔣云根

　　根據(jù)中國行政體制改革研究會藍(lán)皮書《中國行政體制改革報告（2012）No.2》披露，在一項對不同類型黨政機(jī)關(guān)處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部就行政體制改革問題展開的問卷調(diào)查中，對于近5年來行政體制改革的總體評價，被調(diào)查人員回答“好”的只有7人，僅占3%；回答“一般，變化不大”的人數(shù)達(dá)68人，占30.7%；回答“比較差”的人數(shù)共47人，占21.3%。這可從一個側(cè)面反映出行政體制改革已進(jìn)入深水區(qū)，難度顯著增大。十八大報告提出行政體制改革的六個方向和重點，是耳熟能詳?shù)睦险n題，之所以強(qiáng)調(diào)這些領(lǐng)域的改革，是因為包括機(jī)構(gòu)調(diào)整、人員去留、職能轉(zhuǎn)換、權(quán)力約束等項改革都直接觸及到了政府的自身利益，這也是行政體制改革陷于某種困境的重要原因。

　　中國的行政體制改革一直由政府主導(dǎo)，改革的動力主要源自兩個方面：一是內(nèi)在原動力，即政府官員的危機(jī)意識、責(zé)任心和進(jìn)取心；二是源于外部壓力而轉(zhuǎn)換的內(nèi)在動力。由于中國“體制內(nèi)改革”的基本特性，在主導(dǎo)農(nóng)村、企業(yè)等領(lǐng)域改革時，主要通過內(nèi)在原動力推動改革的進(jìn)程。而一旦面臨政府“自我改革”的現(xiàn)實，難免出現(xiàn)內(nèi)在原動力不足的情況；同時，由于缺乏外部壓力與內(nèi)在動力之間的轉(zhuǎn)換機(jī)制，使得行政體制改革的另一動力源受到阻塞。對此，一方面需要通過制度設(shè)計造就一批具有改革精神的高素質(zhì)官員隊伍，激發(fā)改革的內(nèi)在原動力；同時，要重視完善外部民意壓力與政府動力之間的倒逼與轉(zhuǎn)換機(jī)制，通過內(nèi)外合力增強(qiáng)行政體制改革的動力。

    （作者系華東師范大學(xué)行政管理系教授）