湖北省教育考試院

   汪玉凱

      摘要：

      當(dāng)前，我國深化政治體制改革應(yīng)該確立“三清”“四權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)：干部清正，政府清廉，政治清明;廢除特權(quán)，弘揚(yáng)民權(quán)，約束公權(quán)，保護(hù)私權(quán)。為了重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任，為了構(gòu)建制度反腐的框架，必須排除既得利益集團(tuán)干擾，這是實(shí)現(xiàn)分配公正的關(guān)鍵;必須鏟除灰色權(quán)力地帶阻隔，這是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平的基礎(chǔ);必須遏制政府特殊利益，這是實(shí)現(xiàn)政治體制改革的至要。

　　關(guān)鍵詞：

      政治體制改革; 既得利益集團(tuán); 灰色權(quán)力; 政府特殊利益

　　黨的十八大整體布局中國未來的政治體制改革，重點(diǎn)是保障人民行使當(dāng)家作主權(quán)利、健全社會(huì)主義協(xié)商民主制度、完善基層民主制度、全面推進(jìn)依法治國、深化行政體制改革、健全權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督體系、鞏固和發(fā)展最廣泛的愛國統(tǒng)一戰(zhàn)線，等等。政治體制改革事關(guān)全面建成小康社會(huì)的大局。做好這方面的工作，可以釋放出巨大的改革紅利。

　　一、深化政治體制改革，應(yīng)該確立“三清”“四權(quán)”的標(biāo)準(zhǔn)

　　“三清”——“干部清正、政府清廉、政治清明”，是黨的十八大提出的重要概念。在政治體制改革的過程中，三者有著深刻的內(nèi)在邏輯關(guān)系。干部清正是后兩者的前提。我國黨政機(jī)構(gòu)的公職人員，是公權(quán)力的主要行使者。特別是擔(dān)任各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的人員，更是其中的核心。如果他們都能夠正確地對(duì)待權(quán)力、金錢、美色，言行具有良好的道德約束，那么，我國政府的清廉就有了基礎(chǔ)。因?yàn)?，所有的政府機(jī)構(gòu)及其行使的權(quán)力、承擔(dān)的職責(zé)，都是通過具體的公務(wù)人員來實(shí)現(xiàn)的。離開公職人員的清正，就不可能有政府的清廉。同樣，沒有公職人員的清正和政府的清廉，政治清明也只能是空話。當(dāng)然，政治的清明還有更豐富的內(nèi)涵。清明的政治，不僅要有官員的清正、政府的清廉，還要有基本的公平正義、良好的社會(huì)秩序和公眾認(rèn)同的政治制度。但不管有多少要件和條件，官員隊(duì)伍的清正，仍然是最為前提、最為根本的。可見，“三清”具有政治體制改革的現(xiàn)實(shí)針對(duì)性。

　　“四權(quán)”——“廢除特權(quán)、弘揚(yáng)民權(quán)、約束公權(quán)、保護(hù)私權(quán)”，反映中國現(xiàn)實(shí)政治生活中存在的突出問題，需要政治體制改革著力解決。對(duì)于公眾最為關(guān)注、社會(huì)普遍詬病的特權(quán)問題，在以往的改革中，我們?cè)?jīng)做出許多努力，卻沒有得到有效遏制，甚至愈演愈烈。十八大以后，黨中央政治局作出轉(zhuǎn)變作風(fēng)的8項(xiàng)決定，社會(huì)反響廣泛、熱烈。在此基礎(chǔ)上，如果我們能夠全面清理、果斷廢除不合理的特權(quán)，并且建立起嚴(yán)格的制度監(jiān)督權(quán)力，不僅可以保障國家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，也為規(guī)范官員的待遇、約束官員的行為產(chǎn)生積極作用。對(duì)于弘揚(yáng)民權(quán)，實(shí)際上是最大限度地保障人民當(dāng)家作主的主體地位，不斷拓展人民管理國家事務(wù)、公共事務(wù)的途徑和范圍。在這方面，落實(shí)黨的十八大提出的思想和規(guī)定，如果沒有完善的人民代表大會(huì)制度、協(xié)商政治制度、基層群眾自治制度，以及保障公平公正的司法制度等，是很難想象的。對(duì)于約束公權(quán)，是我國一黨執(zhí)政體制下最具挑戰(zhàn)的難題之一。這些年來，我們一直加大反腐敗的力度，懲處了大量的違法亂紀(jì)的黨政官員。但是，公權(quán)濫用、權(quán)力尋租、貪污腐敗的問題甚至有不斷泛化、蔓延的趨勢(shì)。如何構(gòu)建有效約束公權(quán)的制度框架和公正廉潔的公權(quán)力運(yùn)行環(huán)境，已經(jīng)刻不容緩。用發(fā)展的眼光看，不建立這樣的制度，我們這個(gè)體制就會(huì)一直處于民眾的不斷質(zhì)疑當(dāng)中。對(duì)于保護(hù)私權(quán)，如果國家的行為模糊或者混淆公與私的界限，就會(huì)造成嚴(yán)重后果。既然我們選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，既然我國憲法已經(jīng)確立了包括保護(hù)私人財(cái)產(chǎn)在內(nèi)的保護(hù)私權(quán)的法律原則，我們的公共治理和現(xiàn)代法治就必須依法約束公權(quán)、依法保護(hù)私權(quán)。社會(huì)主義中國理當(dāng)用法律最大限度地保護(hù)人民群眾的各項(xiàng)權(quán)益。任何動(dòng)用公權(quán)力侵害人民利益的行為都要被追究、被懲罰。確立這樣的法制理念，我國的政治體制改革才不會(huì)偏離社會(huì)主義方向。

　　當(dāng)前，我國的政治體制改革要擺脫“膠著期”，繼續(xù)深入下去，出現(xiàn)成效，亟待解決且最終必須解決兩個(gè)帶有根本性的問題：一是改變黨政公信力持續(xù)下滑的趨勢(shì)，重構(gòu)公眾對(duì)政府的信任;二是遏制腐敗深化，構(gòu)建制度反腐的框架。對(duì)此，需要運(yùn)用全新的思路和采取得當(dāng)?shù)拇胧?mdash;—改革要有高層領(lǐng)導(dǎo)決心，避免與民爭(zhēng)利;改革要觸動(dòng)既得利益集團(tuán)，警惕制度固化其私利;改革要選好突破口，著力緩解影響中國社會(huì)大局的官民沖突、勞資沖突、貧富沖突。

　　二、排除既得利益集團(tuán)干擾，是實(shí)現(xiàn)分配公正的關(guān)鍵

　　經(jīng)過多年的努力，中央正式出臺(tái)收入分配制度改革方案。推進(jìn)這項(xiàng)改革，除了認(rèn)真貫徹落實(shí)中央的政策精神，解決初次分配和再分配中的重要問題，筆者認(rèn)為，關(guān)鍵在于能否破解既得利益集團(tuán)的阻撓。

　　所謂“既得利益集團(tuán)”，是指在社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，利用權(quán)力或壟斷獲取巨額利益，并由此形成邊界清晰、相對(duì)穩(wěn)定的群體聚集效應(yīng)。其主要特征有四：一是具備足夠的權(quán)力資源。既得利益集團(tuán)及其行為常與公權(quán)力緊密聯(lián)系，權(quán)力影響力比較大。二是具備足夠的壟斷能力。有的既得利益集團(tuán)，本身不可能直接掌握很大的行政權(quán)，但能夠背靠權(quán)力資源，形成市場(chǎng)或行業(yè)的壟斷能力。三是具備滲透政府決策的能力。有些利益集團(tuán)在某一領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，能夠強(qiáng)力左右公共政策的制定和實(shí)施，使政府的決策過程或決策結(jié)果更加有利于自身利益。四是通過利益關(guān)聯(lián)，逐步形成群體邊界，進(jìn)而攫取集團(tuán)利益。既得利益集團(tuán)大多是經(jīng)過“苦心經(jīng)營(yíng)”逐步形成的。而一旦形成，就會(huì)興風(fēng)作浪，不斷博弈社會(huì)公眾利益。

　　在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，既得利益集團(tuán)的存在和作為產(chǎn)生四種負(fù)面效應(yīng)：一是權(quán)力、資本、資源的三者疊加。換句話說，有些既得利益集團(tuán)，既掌握權(quán)力，又掌握資源，還掌握資本。其中，尤以掌握權(quán)力為要。有了足夠的公權(quán)力，它們就可以侵害公眾利益，攫取更多的資源和資本，以至為所欲為。因此，公權(quán)力成為既得利益集團(tuán)的利益源泉。二是壟斷國民經(jīng)濟(jì)的某些重要領(lǐng)域。在我國，這種事實(shí)上的壟斷突出地表現(xiàn)為石油石化、金融、證券、保險(xiǎn)、電力、電訊、鐵路、民航、煙草等行業(yè)的國有企業(yè)背靠政府獲取壟斷利益，與普通經(jīng)營(yíng)者開展不公平競(jìng)爭(zhēng)，獨(dú)霸市場(chǎng)而一直為社會(huì)各界所詬病。三是直接影響、甚至左右政府的行政行為，使公共政策成為自身利益的工具。四是與民眾發(fā)生利益矛盾，形成情緒對(duì)立和心理障礙。在一定意義上，可以肯定地說，當(dāng)前中國社會(huì)的三大沖突——官民沖突、勞資沖突、貧富沖突，都是社會(huì)公眾與既得利益集團(tuán)的沖突。

　　因此，深化收入分配制度改革，就要沖破既得利益集團(tuán)的干擾，就必須從改革公權(quán)力入手。一是割斷政府官員與商業(yè)活動(dòng)的制度聯(lián)系：政府減少干預(yù)市場(chǎng)和社會(huì)，嚴(yán)格官員的執(zhí)法行為，嚴(yán)格官員的職業(yè)規(guī)范。二是啟動(dòng)國有壟斷行業(yè)的制度改革，改變國有企業(yè)高管的薪酬體系，廢除向黨政官員輸送不合理利益的鏈條。三是嚴(yán)格實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)的申報(bào)制度和公示制度，增強(qiáng)監(jiān)督力度。四是廣泛實(shí)行官員差額選任制度，給黨員、公民選擇黨政重要官員的更多權(quán)利。

　　三、鏟除灰色權(quán)力地帶阻隔，是實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)公平的基礎(chǔ)

　　在推進(jìn)政治體制改革的過程中，灰色權(quán)力地帶及其“灰色權(quán)力”、“灰色資本”、“灰色暴利”的“三灰現(xiàn)象”，非常值得關(guān)注。

　　所謂“灰色權(quán)力”，是指借助公權(quán)力的影響力、甚至公權(quán)力的運(yùn)作，黨政官員的子女、配偶、親戚、朋友等，在市場(chǎng)中或者暗地里，通過獲取、倒賣、資本運(yùn)作、不公平交易稀缺資源，獲得巨額利益的權(quán)力行為。所謂“灰色權(quán)力地帶”，是指在市場(chǎng)運(yùn)行的過程中，圍繞壟斷、監(jiān)管等諸多領(lǐng)域所形成的、非正當(dāng)獲取經(jīng)濟(jì)利益和社會(huì)利益的權(quán)力網(wǎng)絡(luò)。所謂“灰色資本”，是指借助權(quán)力影響力，獲得稀缺資源的使用權(quán)或者資本的運(yùn)營(yíng)權(quán)。其本質(zhì)是一種由公權(quán)力轉(zhuǎn)化而來的資本支配形態(tài)。所謂“灰色暴利”，是指行使灰色權(quán)力或運(yùn)作灰色資本而產(chǎn)生的巨大利益。它可以使一個(gè)人或少數(shù)人在最短時(shí)間內(nèi)不費(fèi)氣力地實(shí)現(xiàn)暴富。

　　——灰色權(quán)力的主要特征。在中國特有的制度環(huán)境中，灰色權(quán)力具有四個(gè)主要之點(diǎn)：一是依附公權(quán)力。掌握公權(quán)力的人，地位越高、權(quán)力影響力越大。一旦形成灰色權(quán)力，其腐敗能量也就越大。二是運(yùn)用灰色權(quán)力?；蚴钦茩?quán)者本人直接行使，或是其下級(jí)和腐敗同伙，更多的是其配偶、子女、親戚、朋友間接行使。三是灰色權(quán)力的涉獵領(lǐng)域十分廣泛?；蛟趪衅髽I(yè)，或在外資、民資等非公企業(yè)，都可能有灰色權(quán)力的影子。四是灰色權(quán)力的后果只有一個(gè)，就是損害國家和人民的利益。在灰色權(quán)力、灰色資本、灰色暴利所形成的灰色權(quán)力地帶，灰色權(quán)力是本，灰色資本、灰色暴利是末。通過灰色權(quán)力的生成，實(shí)現(xiàn)灰色資本的運(yùn)作;通過灰色資本的運(yùn)作，帶來灰色暴利的實(shí)現(xiàn)。

　　——灰色權(quán)力地帶的分布?；疑珯?quán)力遍及社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)行業(yè)。但是，最集中于以貪腐官員為代表的權(quán)貴既得利益集團(tuán)，以壟斷行業(yè)為代表的壟斷既得利益集團(tuán)，以房地產(chǎn)行業(yè)、資源行業(yè)為代表的財(cái)富既得利益集團(tuán)。如果不能從根本上破除既得利益格局，就很難鏟除灰色權(quán)力地帶的根基。

　　——灰色權(quán)力地帶的成因。在我國市場(chǎng)化改革的進(jìn)程中，之所以出現(xiàn)“灰色權(quán)力現(xiàn)象”，其復(fù)雜的經(jīng)濟(jì)社會(huì)原因，總括起來有四：一是過多的市場(chǎng)監(jiān)管和諸多重大政策缺乏統(tǒng)一性和規(guī)范性，為灰色權(quán)力地帶提供了滋生土壤。二是國有企業(yè)的改制所形成的權(quán)力尋租，導(dǎo)致國有資本流失。三是不能嚴(yán)格管控官員及其配偶、子女從事商業(yè)活動(dòng)，為數(shù)不多的規(guī)定也大多形同虛設(shè)，不能被有效執(zhí)行。四是執(zhí)掌重要權(quán)力的官員，只有申報(bào)其家庭財(cái)產(chǎn)的環(huán)節(jié)，沒有社會(huì)公眾監(jiān)督其家庭財(cái)產(chǎn)的公開制度，導(dǎo)致大量腐敗官員外逃，或者通過其配偶、子女將大量財(cái)富轉(zhuǎn)移到境外，給國家造成巨大損失。2012年6月5日，《中國經(jīng)濟(jì)周刊》刊文稱，從2000-2011年，中國抓獲外逃職務(wù)犯罪人員18487人，繳獲贓款等折合人民幣共計(jì)541.9億元，說明問題的嚴(yán)重性。

　　灰色權(quán)力和灰色權(quán)力地帶，是附著在中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)肌體上的一個(gè)毒瘤。其能量和危害不可低估。

　　首先，它直接影響市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用?；疑珯?quán)力、灰色資本、灰色暴利扭曲市場(chǎng)配置資源的規(guī)則、過程和整體格局，影響市場(chǎng)正常配置資源。這種以權(quán)力配置資源為特征的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有可能導(dǎo)致市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)演變?yōu)闄?quán)力經(jīng)濟(jì)、權(quán)貴經(jīng)濟(jì)。

　　其次，它直接威脅市場(chǎng)的公平和公正。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是公平競(jìng)爭(zhēng)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)。所有參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的主體，都要遵守市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基本準(zhǔn)則和法律框架，約束自身行為，規(guī)范市場(chǎng)活動(dòng)。而灰色權(quán)力、灰色權(quán)力地帶破壞市場(chǎng)的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，為權(quán)力尋租、權(quán)錢交易提供巨大的活動(dòng)空間。目前，中國的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)的不公正問題，多數(shù)都與灰色權(quán)力的肆虐有關(guān)。

　　第三，它根本地阻礙我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的形成和完善。已經(jīng)建立起來的中國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，要繼續(xù)走向完善，形成有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形態(tài)，就必須有效地遏制灰色權(quán)力、灰色資本的干擾和破壞。從這個(gè)意義上說，如何防止市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)變形，推動(dòng)其朝著健康的方向發(fā)展，鏟除灰色權(quán)力、灰色資本賴以生存的基礎(chǔ)，是一項(xiàng)十分艱巨的任務(wù)。

　　第四，它扭曲國家的整體利益格局，加劇了官民沖突、勞資沖突和貧富沖突。其根本原因在于收入分配不公，導(dǎo)致社會(huì)利益格局不合理。在這個(gè)過程中，灰色權(quán)力對(duì)立民眾權(quán)利，扮演了極不光彩的角色。因此，遏制灰色權(quán)力，甚至破除灰色權(quán)力，就成為加大收入分配制度改革、調(diào)整國家利益格局的關(guān)鍵。

　　第五，它吞噬全國人民的福利。在市場(chǎng)化改革中，灰色權(quán)力、灰色權(quán)力地帶不僅放大中國的城鄉(xiāng)、貧富、行業(yè)、地區(qū)的差距，而且加快社會(huì)財(cái)富向少數(shù)人、向既得利益集團(tuán)的轉(zhuǎn)移和集中。早在2009年，國家財(cái)政部就公布過財(cái)產(chǎn)性收入的統(tǒng)計(jì)數(shù)字。顯示10%的富裕家庭占有城市居民全部財(cái)產(chǎn)的45%，而10%的貧困家庭占有全部居民財(cái)產(chǎn)的1.4%。這種情況說明，中國社會(huì)的財(cái)富積聚效應(yīng)越來越高，灰色權(quán)力起到了推波助瀾的作用。

　　因此，在新的歷史條件下，我國的政治體制改革，如果不能有效地清除灰色權(quán)力，不能把公權(quán)力限制在市場(chǎng)活動(dòng)的一定空間之內(nèi)，中國發(fā)展的經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)還可能進(jìn)一步上升。避免這樣的風(fēng)險(xiǎn)，首先必須遏制灰色權(quán)力的盛行。這應(yīng)該是當(dāng)務(wù)之急。

　　第一，重新定義國有資本和國有企業(yè)。最關(guān)鍵的是不能把國有資本同國有企業(yè)混為一談。正確的理解和定位應(yīng)該是：國有資本在國家的關(guān)鍵領(lǐng)域發(fā)揮重要作用，不等于國有企業(yè)必須壟斷某些行業(yè)，更不能通過壟斷保護(hù)國有企業(yè)，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平公正原則。設(shè)立必須由國家獨(dú)資的國有公共企業(yè)，應(yīng)該得到國家權(quán)力機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)，以便從源頭上釜底抽薪，有效地阻止灰色權(quán)力的形成。

　　第二，制定市場(chǎng)主體參與公平競(jìng)爭(zhēng)的法律法規(guī)。用法律的手段公正地保護(hù)各類市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)主體公平地開展經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。依法辦事，反對(duì)“以公壓民”、“以大欺小”，嚴(yán)格約束公權(quán)力介入市場(chǎng)資本的并購等商業(yè)活動(dòng)，最大限度地防止灰色權(quán)力的形成。

　　第三，嚴(yán)格管束黨政官員涉獵商業(yè)活動(dòng)。按照國際慣例，建立可行的制度框架，規(guī)范黨政官員的從政行為，包括他們離退之后從事商業(yè)活動(dòng)的行為，并且真正執(zhí)行已經(jīng)建立起來的相關(guān)制度和有關(guān)規(guī)范。

　　第四，限制黨政機(jī)構(gòu)重要官員的配偶、子女參與商業(yè)活動(dòng)。割斷他們與國有資本、國有企業(yè)的商業(yè)聯(lián)系，從根本上消除灰色權(quán)力地帶賴以存在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。在這方面，許多國家早已實(shí)行嚴(yán)格管控。特別是在官員擔(dān)任要職期間，更是如此。中國與西方國家的重大區(qū)別在于，我國的黨政官員沒有政務(wù)官和事務(wù)官的區(qū)分。在西方國家，權(quán)力很大的政務(wù)官，都是隨著政黨的進(jìn)退而進(jìn)退。在中國，則不是。對(duì)于中國的領(lǐng)導(dǎo)干部來說，別說鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的官員，就是縣一級(jí)的主要領(lǐng)導(dǎo)，當(dāng)他們升遷到省市、部委乃至更高的領(lǐng)導(dǎo)職位以后，其多年的從政經(jīng)歷，完全可能形成與其利益攸關(guān)的龐大權(quán)力關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。一旦領(lǐng)導(dǎo)者個(gè)人的思想防線失守，腐敗的領(lǐng)導(dǎo)者就會(huì)成為灰色權(quán)力的重要載體，能夠在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中興風(fēng)作浪，危害社會(huì)。如何從源頭上防止灰色權(quán)力的產(chǎn)生、蔓延，已經(jīng)成為反腐倡廉、進(jìn)行政治體制改革的核心問題。

　　第五，改革國有企業(yè)的內(nèi)部管理方式。構(gòu)建遏制灰色權(quán)力的制度框架，主要包括取消國有企業(yè)實(shí)際存在或套用的行政級(jí)別，建立國有資本運(yùn)營(yíng)者和國有企業(yè)管理者的隊(duì)伍，減少黨政機(jī)構(gòu)官員與國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)者之間的調(diào)動(dòng)。少數(shù)確實(shí)需要在國有企業(yè)的監(jiān)事會(huì)等擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨政官員，或者再回到黨政機(jī)構(gòu)任職的官員，一律不拿高薪。在國有企業(yè)任職期間，其工資待遇不能超過同等公職人員的三倍。

　　四、遏制政府特殊利益，是實(shí)現(xiàn)政治體制改革的至要

　　美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家道格拉斯?諾斯認(rèn)為，國家有兩種具體的職能：一是促進(jìn)社會(huì)福利的最大化，二是追求自身利益的最大化。這兩種職能有時(shí)是相互矛盾的。根據(jù)諾斯的理論，不同的國家側(cè)重其中的一種職能，從而使國家區(qū)分為三種類型——“中性”的國家、契約的國家和掠奪的國家。在他看來，屬于前兩種類型的是社會(huì)福利最大化的國家。這類國家能夠有效地提供產(chǎn)權(quán)制度安排，平衡各種利益集團(tuán)的利弊得失。而把自身利益放在第一位的是后一種類型的國家。這類國家以統(tǒng)治者利益最大化為己任，無心提供有效的產(chǎn)權(quán)制度安排。在應(yīng)對(duì)各種利益集團(tuán)博弈的時(shí)候，更傾向于捍衛(wèi)統(tǒng)治者自身的利益。

　　筆者認(rèn)為，諾思的理論值得思考。作為國家的行政機(jī)構(gòu)，政府主持國家的日常運(yùn)轉(zhuǎn)，需要且應(yīng)當(dāng)追求利益。但是，政府所追求的利益不能是自己的和不能單獨(dú)成為自己的利益。首先，政府如果有自身的利益，那么政府的利益究竟是什么?其次，政府應(yīng)不應(yīng)該獨(dú)有自身的利益即特殊利益?第三，政府能不能追求自身的特殊利益并使其最大化。對(duì)此，筆者的判斷有四：一是政府確有自身的利益，這就是國家的利益。二是當(dāng)政府利益同國家利益相一致的時(shí)候，與人民的整體利益也是一致的。三是政府如果把自身利益異化為不予它者分享的特殊利益，特別是追逐僅僅有利于自身的經(jīng)濟(jì)利益，實(shí)際上就是侵害公眾利益。

　　四是政府如果把自己獨(dú)享的特殊利益演變成為既得利益集團(tuán)，政府乃至國家就走向了民眾的反面。原因有三：第一，不符合政府權(quán)力的來源;第二，不符合主權(quán)在民的基本理念;第三，承認(rèn)政府擁有特殊利益并且可以最大化，是對(duì)公眾利益的褻瀆。

　　然而，在現(xiàn)實(shí)的社會(huì)生活中，不少政府機(jī)構(gòu)謀取自身的特殊利益卻是人們看到的現(xiàn)象。在我國，政府既是國家利益的執(zhí)行者，又是人民利益的代表者。從理論上說，國家利益與人民利益存在根本一致性;從實(shí)際來看，兩者卻常常表現(xiàn)出沖突。比如，中國目前的國富民窮問題，反映到分配領(lǐng)域，就會(huì)形成國家利益同人民利益的沖突。因此，既要看到國家利益與人民利益的一致，也要看到國家利益與人民利益的沖突，而且特別需要關(guān)注國家利益與人民利益的沖突。再比如，維持國家利益與提供人民福利的關(guān)系。目前，我國維持社會(huì)穩(wěn)定的人員很多，費(fèi)用很高。根據(jù)溫家寶總理在《政府工作報(bào)告》中披露的數(shù)字，2010年，全國的公共安全支出已經(jīng)高于當(dāng)年的軍費(fèi)開支。國家利益給政府追求自身特殊利益，提供了很大的制度空間和政策空間。政府特別容易以維護(hù)國家利益為名，行謀求自身特殊利益最大化之實(shí)。國家利益也就成為政府侵害群眾利益的借口。因此，政府的行為是否端正、制定的公共政策能否代表公平正義，理所當(dāng)然地成為人們衡量某個(gè)政府好壞的重要尺度，成為社會(huì)公眾評(píng)價(jià)某個(gè)政府是否追求自身特殊利益的重要指標(biāo)。

　　具體來說，我國一些政府機(jī)構(gòu)存在自身特殊利益的表象和危害是顯而易見的：

　　第一，政府過度主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)生活，導(dǎo)致政府與民爭(zhēng)利。例如，政府招商引資或直接投資，獨(dú)自經(jīng)營(yíng)城市，獨(dú)攬土地的征用與出讓等?，F(xiàn)在，政府在城市周邊拿地越來越困難。因?yàn)椋r(nóng)民都知道土地能夠增值。而政府之前采取的城市化發(fā)展模式，形成了對(duì)農(nóng)民的雙重剝奪：一方面，農(nóng)村向城市源源不斷地提供廉價(jià)勞動(dòng)力，農(nóng)民工進(jìn)城卻沒有得到基本的社會(huì)保障;另一方面，城市化變成圈地化。地方政府獨(dú)占土地的增值收益，把農(nóng)民排斥在外。

　　政府與民爭(zhēng)利還表現(xiàn)在，政府過多開辦國有企業(yè)，國企官員享受高薪待遇。其實(shí)，政府主導(dǎo)國有企業(yè)，應(yīng)該將國有企業(yè)集中在市場(chǎng)不能企及的公共領(lǐng)域，并且退出競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域。同時(shí)，堅(jiān)決廢除國有企業(yè)高管層的高薪制度。對(duì)于輪回到國有企業(yè)和黨政部門任職的官員，一律不能拿高薪。只是考慮到工作性質(zhì)，這些高管的工資可以略高于在政府任職的同級(jí)官員。并且，總經(jīng)理必須是公開招聘的職業(yè)經(jīng)理人，其薪酬待遇與國有企業(yè)的業(yè)績(jī)相聯(lián)系。政府與民爭(zhēng)利，強(qiáng)化了政府內(nèi)部的特殊利益傾向，造成權(quán)力部門化、部門利益化、部門利益法定化、利益?zhèn)€人化。

　　第二，政府所支撐的龐大的官員體系，在世界其他國家也是少見的。例如，許多國家已經(jīng)退休的領(lǐng)導(dǎo)人員不可能擁有專車，就連在職的官員也不可能有那么多人擁有專車。盡管社會(huì)對(duì)“三公消費(fèi)”(公車消費(fèi)、公款招待、公款出國)早有很多質(zhì)疑，但這個(gè)問題長(zhǎng)期不能解決，有些方面至今還是糊涂賬。

　　第三，政府的公共屬性被自身的特殊利益異化。由于強(qiáng)勢(shì)利益集團(tuán)干擾太多，許多政府機(jī)構(gòu)又過度關(guān)注自身利益，扭曲了社會(huì)利益格局。2008年，全國壟斷行業(yè)就業(yè)人群只占全國就業(yè)人群的8%，卻拿走全國職工工資福利的一半，形成巨大的行業(yè)不公。政府自身的特殊利益損害了公共政策的公正，導(dǎo)致政府公信力下降。應(yīng)該說，近些年，我國發(fā)生的許多社會(huì)群體性事件，直接或間接地與政府的公共治理不當(dāng)，甚至與侵害公眾利益有關(guān)，值得我們警醒。

　　針對(duì)上述種種問題，深化政府行政體制改革，是革除政府特殊利益，封閉政府權(quán)力出軌的必由之路。首先，最重要的就是，破除政府可以擁有自身特殊利益并將之合法化的思維。其次，界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，嚴(yán)格限制公共領(lǐng)域的政府行為。從根本上說，政府只有不超越權(quán)力，不漠視權(quán)利，不亂作為，才能從根本上有效地遏制政府的違規(guī)行為和非法行為。再次，按照上述思路加快政府自身的改革，包括減少行政審批、降低行政成本等。

　?。ㄗ髡呦祰倚姓W(xué)院教授，北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士生導(dǎo)師）