湖北省教育考試院

把制度的籠子扎得更牢更實(shí)

——詳解中共中央首次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)制度進(jìn)行集中清理

盛若蔚

      日前，《中共中央關(guān)于廢止和宣布失效一批黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的決定》發(fā)布。這是我們黨成立90多年來(lái)，第一次對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行集中清理，意義不言而喻。

　　為什么要開(kāi)展這次集中清理？具體如何進(jìn)行清理？集中清理對(duì)提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力有何影響……帶著這些問(wèn)題，本報(bào)記者近日采訪了有關(guān)方面負(fù)責(zé)人和專家學(xué)者，一一進(jìn)行詳解。

　　摸清“家底”、全面清理，一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度“四不”問(wèn)題

　　談及中央為何部署開(kāi)展這次集中清理工作，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人表示，清理工作的意義可以用“三個(gè)工程”來(lái)概括：一是“基礎(chǔ)工程”，通過(guò)全面清理可以摸清黨內(nèi)法規(guī)制度的“家底”；二是“系統(tǒng)工程”，通過(guò)清理可以維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一；三是“戰(zhàn)略工程”，通過(guò)清理有利于明確下一步黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)的方向、重點(diǎn)和著力點(diǎn)。

　　將視線回溯。新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放以來(lái)，我們黨制定了大量黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，為規(guī)范黨組織工作、活動(dòng)和黨員行為，增強(qiáng)黨的創(chuàng)造力凝聚力戰(zhàn)斗力提供了重要制度保障。但由于缺乏清理機(jī)制，新中國(guó)成立以來(lái)還沒(méi)有對(duì)出臺(tái)的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開(kāi)展過(guò)集中清理。

　　“這就造成黨內(nèi)法規(guī)制度十分龐雜、新舊并存，相當(dāng)程度上存在不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的‘四不’問(wèn)題，特別是有的規(guī)定滯后于實(shí)踐發(fā)展和形勢(shì)任務(wù)需要；有的規(guī)定同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，同憲法和法律不一致；有的規(guī)定相互之間交叉重復(fù)、沖突打架。”中央黨校黨建部教授任鐵纓說(shuō)。

　　中央黨校政法部教授肖立輝認(rèn)為，不少黨員干部對(duì)黨內(nèi)到底有多少部黨內(nèi)法規(guī)，這些黨內(nèi)法規(guī)是如何規(guī)范黨組織和黨員行為的，并不十分清楚。因此，清理“家底”，對(duì)于黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)就顯得十分必要。

　　專家認(rèn)為，黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的這些問(wèn)題，有損黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，有礙黨內(nèi)法規(guī)制度的貫徹執(zhí)行，也不利于黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的順利推進(jìn)。借鑒開(kāi)展法律清理、行政法規(guī)清理的做法，對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件予以集中清理，一攬子解決黨內(nèi)法規(guī)制度中存在的“四不”問(wèn)題，十分必要。

　　中央對(duì)開(kāi)展清理工作高度重視，將其作為加強(qiáng)黨的制度建設(shè)的一項(xiàng)重要舉措和任務(wù)來(lái)部署。《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》明確規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)制定機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)適時(shí)對(duì)黨內(nèi)法規(guī)進(jìn)行清理。去年，中央批準(zhǔn)印發(fā)《中共中央辦公廳關(guān)于開(kāi)展黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作的意見(jiàn)》，正式啟動(dòng)了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件集中清理工作。

　　中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和部署，清理工作按照“由近及遠(yuǎn)、先上位后下位”思路進(jìn)行

　　為做好這次集中清理工作，中央批準(zhǔn)成立了由中央辦公廳牽頭，中央紀(jì)委、中央組織部、中央宣傳部、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、中央政法委、國(guó)家檔案局、國(guó)家保密局等單位參加的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件清理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，小組辦公室設(shè)在中央辦公廳法規(guī)局。隨后，各地區(qū)、中央有關(guān)部門也相應(yīng)成立了清理工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。

　　記者從中央辦公廳法規(guī)局了解到，此次清理工作遵循五條原則：

　　——以黨章和憲法為根本依據(jù)，凡是同黨章規(guī)定或者憲法、法律相抵觸的，都應(yīng)通過(guò)清理予以廢止或者修改；

　　——維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度體系的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性，對(duì)同上位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相抵觸的，或者與其他同位黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件相沖突的，應(yīng)通過(guò)清理予以廢止或者修改；

　　——堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，適應(yīng)世情國(guó)情黨情的發(fā)展變化，善于吸納這些年來(lái)黨的工作和黨的建設(shè)取得的創(chuàng)新成果；

　　——堅(jiān)持實(shí)事求是，考慮歷史條件，立足黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)實(shí)際，突出清理重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥地做好清理工作；

　　——統(tǒng)籌推進(jìn)，在中央領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一行動(dòng)，協(xié)調(diào)一致地開(kāi)展工作，確保把這項(xiàng)任務(wù)完成好。

　　這次清理工作時(shí)間跨度大、涉及主體多、覆蓋范圍廣、文件數(shù)量多，任務(wù)十分繁重。清理范圍包括新中國(guó)成立至2012年6月期間制定的所有黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，既有中央制定的，也有中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委制定的。納入清理范圍的規(guī)范性文件，是指雖未使用黨內(nèi)法規(guī)名稱和體例格式，但包含法規(guī)性內(nèi)容、具有黨內(nèi)法規(guī)效力、可以反復(fù)適用的現(xiàn)行有效文件。

　　任鐵纓等專家認(rèn)為，此次集中清理的一大亮點(diǎn)，就是工作思路清晰，即按照“由近及遠(yuǎn)、先上位后下位”的思路進(jìn)行。

　　所謂由近及遠(yuǎn)，是指清理工作分兩個(gè)階段實(shí)施：第一階段清理1978年至2012年6月底前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，第二階段清理新中國(guó)成立后至1978年前制定的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件。

　　所謂先上位后下位，是指先對(duì)中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，中央紀(jì)委、中央各部門和各省區(qū)市黨委同步啟動(dòng)清理工作，但要待中央《決定》出臺(tái)后，再對(duì)照中央清理意見(jiàn)開(kāi)展審核、審批等工作。全部清理工作將于2014年12月底前完成。

　　據(jù)介紹，納入第一階段清理范圍的中央文件共767件，中央紀(jì)委、中央各部門及各省區(qū)市清理的文件加起來(lái)逾2萬(wàn)件。

　　“在不到一年時(shí)間內(nèi)，清理30多年來(lái)制定的中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，這本身就是一個(gè)浩大的工程。”肖立輝感言，清理工作要對(duì)每一件黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行評(píng)估研判，任務(wù)確實(shí)是相當(dāng)繁重的。

　　據(jù)介紹，這次中央發(fā)布《決定》，是第一階段清理工作的重要成果，標(biāo)志著中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件第一階段清理任務(wù)完成，隨即轉(zhuǎn)入第二階段。各地區(qū)各部門在對(duì)照中央《決定》完成第一階段清理工作后，也將轉(zhuǎn)入第二階段。

　　767件中央黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件中，廢止和宣布失效近四成

　　集中清理黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，是一項(xiàng)極其嚴(yán)肅的工作，必須有嚴(yán)格的程序作保證。那么，梳理出來(lái)的法規(guī)和規(guī)范性文件該如何處理？

　　據(jù)介紹，這次清理主要采取了廢止、宣布失效、繼續(xù)有效等處理方式。具體分為三大類：

　　——決定廢止162件，占清理文件總數(shù)的21%。廢止的主要有3種：一是文件主要內(nèi)容同黨章和黨的理論路線方針政策相抵觸，或者同憲法和法律不一致；二是明顯不適應(yīng)現(xiàn)實(shí)需要；三是已被新的規(guī)定涵蓋或者替代。比如，1984年出臺(tái)的關(guān)于黨政機(jī)關(guān)和黨政干部經(jīng)商辦企業(yè)的一個(gè)文件，規(guī)定黨政機(jī)關(guān)在職干部在不保留原來(lái)職務(wù)的前提下可以保留公職經(jīng)商辦企業(yè)，這與《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等規(guī)定沖突。鑒此，中央決定廢止該《決定》。

　　——宣布失效138件，占清理文件總數(shù)的18%。宣布失效的主要有2種：一是文件的調(diào)整對(duì)象已消失；二是文件適用期已過(guò)或者文件規(guī)定的階段性任務(wù)已經(jīng)完成，文件事實(shí)上已不再執(zhí)行。比如，中央2000年批準(zhǔn)印發(fā)的《深化干部人事制度改革綱要》，是對(duì)2001—2010年期間干部人事制度改革進(jìn)行階段性部署的文件。鑒于該文件的適用期已過(guò)，中央決定宣布其失效。

　　——繼續(xù)有效467件，占清理文件總數(shù)的61%。繼續(xù)有效的有3種：一是文件內(nèi)容不存在問(wèn)題；二是文件內(nèi)容雖然存在一些問(wèn)題，但不影響繼續(xù)執(zhí)行，廢止、修改的必要性不大；三是文件內(nèi)容存在一些問(wèn)題，需要進(jìn)行修改，但修改前繼續(xù)有效。決定予以修改的文件共42件。比如，中央2003年印發(fā)的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，有些規(guī)定比較原則，操作性不強(qiáng)，約束力不夠。黨的十八大提出，要加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督，嚴(yán)格規(guī)范權(quán)力行使，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督。為此，中央決定修改該《條例》，細(xì)化相關(guān)規(guī)定，健全監(jiān)督方式方法，完善監(jiān)督程序，增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里的目標(biāo)。

　　中央辦公廳法規(guī)局負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，這次廢止和宣布失效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，在規(guī)范黨內(nèi)生活、加強(qiáng)黨的建設(shè)、推動(dòng)黨的工作等方面曾經(jīng)發(fā)揮了重要?dú)v史作用，今后仍有借鑒參考價(jià)值，應(yīng)按照檔案管理有關(guān)規(guī)定，做好存檔、查檔利用等管理工作。

　　避免“破窗效應(yīng)”，集中清理有助于提高黨內(nèi)法規(guī)制度執(zhí)行力

　　黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)是一個(gè)不斷向前推進(jìn)的過(guò)程，只要出臺(tái)新規(guī)定，就有必要對(duì)已往的類似規(guī)定進(jìn)行“檢視”，以免新老規(guī)定沖突打架。因此，既要重視定期的集中清理，也要重視日常的即時(shí)清理。

　　中央《決定》要求，各地區(qū)各部門要抓緊建立健全定期清理和即時(shí)清理機(jī)制，一般每5年對(duì)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件開(kāi)展一次集中清理。同時(shí)，在制定或者修改黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件時(shí)，同步對(duì)與之不協(xié)調(diào)、不銜接、不一致的相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)行清理，以實(shí)現(xiàn)清理工作經(jīng)?；?、制度化、規(guī)范化。

　　制度的生命力在于執(zhí)行。習(xí)近平總書(shū)記不久前在河北考察調(diào)研時(shí)指出，有些政策規(guī)定是約束性的，有些明確是剛性要求，卻成了“稻草人”，成了擺設(shè)，這樣就會(huì)形成“破窗效應(yīng)”。

　　這次中央《決定》落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神，明確要求各地區(qū)各部門對(duì)繼續(xù)有效的黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件進(jìn)一步加大貫徹落實(shí)力度，完善制度實(shí)施后評(píng)估機(jī)制、督查機(jī)制、問(wèn)責(zé)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違規(guī)行為，堅(jiān)決糾正有令不行、有禁不止現(xiàn)象，切實(shí)維護(hù)黨內(nèi)法規(guī)制度的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，確保各項(xiàng)制度規(guī)定成為必須遵守的剛性約束。

　　“黨的制度建設(shè)，既要實(shí)現(xiàn)有規(guī)可依，更要保證有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴(yán)、違規(guī)必究。”國(guó)家行政學(xué)院法學(xué)部教授胡建淼認(rèn)為，通過(guò)集中清理，剔除了那些不該繼續(xù)執(zhí)行和事實(shí)上已不再執(zhí)行的黨內(nèi)法規(guī)制度，可以為黨內(nèi)法規(guī)制度的執(zhí)行有效“減負(fù)”，使執(zhí)行的資源更加聚焦，也為執(zhí)行“充了電、增了壓”。

　　在專家們看來(lái)，黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件首次集中清理的啟動(dòng)和階段性任務(wù)的完成意義重大，有利于把黨內(nèi)法規(guī)制度的籠子扎得更牢更實(shí)，也有利于推動(dòng)黨的制度建設(shè)與國(guó)家法治建設(shè)“聯(lián)動(dòng)格局”的形成，是提高黨的建設(shè)科學(xué)化水平的必然要求，是踐行中國(guó)共產(chǎn)黨科學(xué)執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政理念的重要舉措。

　　鏈 接

　　集中清理5步驟

　　第一步：確定清理范圍。組織力量對(duì)1978年至2012年6月制定的近4000件各類中央文件進(jìn)行全面梳理，將其中767件屬于黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的納入清理范圍。

　　第二步：提出清理意見(jiàn)。根據(jù)“誰(shuí)起草、誰(shuí)提出清理意見(jiàn)”的原則，中央辦公廳將擬清理文件分送中央有關(guān)部委和單位研究提出初步清理意見(jiàn)。

　　第三步：組織集中審核。中央辦公廳會(huì)同有關(guān)部門成立集中審核工作組，對(duì)各有關(guān)部委和單位提出的初步清理意見(jiàn)進(jìn)行研究論證，逐件進(jìn)行審核。

　　第四步：廣泛征求意見(jiàn)。將清理意見(jiàn)分送有關(guān)部委和單位，并根據(jù)各方面反饋情況進(jìn)行調(diào)整完善，形成一致的清理意見(jiàn)。

　　第五步：中央審批發(fā)布。《決定》稿形成后，按程序報(bào)請(qǐng)中央審批通過(guò)，并以中共中央文件形式發(fā)布。