湖北省教育考試院

 任   進

      要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，中央在減少對地方微觀事務(wù)干預(yù)的同時，也要增強宏觀管理，對地方嚴(yán)格監(jiān)管;地方政府要強化全國一盤棋的理念，自覺維護黨中央、國務(wù)院的權(quán)威。

　　12月上旬，國務(wù)院決定再取消和下放68項行政審批項目，并公布了82項取消和下放管理層級的行政審批項目目錄。至此，新一屆政府共計取消和下放行政審批事項221項。

　　審批權(quán)限的收與放，歷來是央地關(guān)系調(diào)整的風(fēng)向標(biāo)之一。作為單一制國家，我國地域遼闊、區(qū)域間經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡，因此央地關(guān)系的調(diào)整一直牽動人心。十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，涉及央地關(guān)系的內(nèi)容有很多。一項項改革綱舉目張，無不表明在全面深化改革的大背景下，央地關(guān)系的新一輪調(diào)整即將展開。

　　重在充分調(diào)動地方積極性

　　當(dāng)前，我國中央和地方政府的職能和權(quán)責(zé)總體上適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展要求，但也存在一些問題。比如，國務(wù)院部門在一些領(lǐng)域管得過多過細(xì)，既管不了管不好，又不利于地方因地制宜主動開展工作。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，需要充分調(diào)動地方政府的積極性和主動性，這正是此輪央地政府職能調(diào)整的價值取向。

　　實際上，這種調(diào)整在三中全會之前已經(jīng)開始了，突出表現(xiàn)為新一屆政府在以往行政審批制度改革基礎(chǔ)上，有序下放行政審批事項。至2013年12月，共取消下放行政審批事項221項(不含評比達標(biāo)表彰評估和行政事業(yè)性收費項目)，同時國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》，要求嚴(yán)格行政許可設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范行政許可設(shè)定審查程序，加強對設(shè)定行政許可的監(jiān)督，防止許可事項邊減邊增、明減暗增。

　　按照三中全會要求，進一步簡政放權(quán)，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理。因此，在項目投資方面，國務(wù)院對已列入國家有關(guān)規(guī)劃需要審批的項目，除涉及其他地區(qū)、需要全國統(tǒng)籌安排或需要總量控制的項目以及需要實行國家安全審查的外資項目外，在按行政審批制度改革原則減少審批后，一律由地方政府審批。

　　對國家采用補助、貼息等方式扶持地方的點多、面廣、量大、單項資金少的項目，國務(wù)院部門確定投資方向、原則和標(biāo)準(zhǔn)，具體由地方政府安排，相應(yīng)加強對地方政府使用扶持資金的監(jiān)督檢查。

　　比如國務(wù)院取消和下放的行政審批項目就包括，將企業(yè)投資國家重點風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護區(qū)、全國重點文物保護單位區(qū)域內(nèi)總投資5000萬元及以上的旅游開發(fā)和資源保護項目，世界自然和文化遺產(chǎn)保護區(qū)內(nèi)總投資3000萬元及以上項目，交由省級政府投資主管部門核準(zhǔn)。

　　再如，2013年新修訂出臺的《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄》，將仍需由政府核準(zhǔn)，但可通過規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等引導(dǎo)和調(diào)控的項目下放給地方，增強就近監(jiān)管能力;對已下放核準(zhǔn)權(quán)的項目，相應(yīng)調(diào)整相關(guān)前置審批權(quán)限，以提高效率;明確職責(zé)分工，國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)跨地區(qū)、跨行業(yè)、跨領(lǐng)域和涉及綜合平衡、重大布局的項目，行業(yè)管理部門核準(zhǔn)需由中央層面管理的其他項目，做到權(quán)責(zé)一致。按上述原則，修訂下放了分布式燃?xì)獍l(fā)電等一批核準(zhǔn)項目。

　　在生產(chǎn)經(jīng)營活動方面，按照三中全會要求，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率;直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經(jīng)濟社會事項，一律下放地方和基層管理。此前，國務(wù)院取消和下放的行政審批項目中，包括下放電力業(yè)務(wù)許可、港澳臺在內(nèi)地設(shè)立獨資醫(yī)院審批等。12月，國務(wù)院又下放行政審批項目29項。

　　三中全會指出，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障。因此，中央政府在向地方政府放權(quán)的同時，必須下放相應(yīng)的財權(quán)，并改革相關(guān)制度，使各級政府的財力與事權(quán)相匹配。

　　在實踐中，鑒于有的財政轉(zhuǎn)移支付存在項目過多、交叉重復(fù)、資金分散、多頭下達，造成管理繁瑣、監(jiān)督困難等問題，必須大幅度減少、合并中央對地方專項轉(zhuǎn)移支付項目，增加一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，將適合地方管理的專項轉(zhuǎn)移支付項目審批和資金分配工作下放地方政府，相應(yīng)加強財政、審計監(jiān)督。

　　科學(xué)配置央地職能

　　政府職能轉(zhuǎn)變是一體兩面的，央地政府間的職能更需要科學(xué)配置。各級政府及其部門既要積極主動地放權(quán)，又要認(rèn)真負(fù)責(zé)地管好自己該管的事，使簡政放權(quán)和加強監(jiān)管互相促進。

　　充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，在要求中央減少對地方微觀事務(wù)干預(yù)的同時，也要求增強宏觀管理，對地方嚴(yán)格監(jiān)管。按照三中全會要求，政府要加強發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等的制定和實施，加強市場活動監(jiān)管，加強各類公共服務(wù)提供。其中，不再使用長期以來由政府進行“經(jīng)濟調(diào)節(jié)”的提法，而是要求加強中央政府宏觀調(diào)控職責(zé)和能力，而宏觀調(diào)控的主要任務(wù)是保持總量平衡、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、防范風(fēng)險、穩(wěn)定預(yù)期。這集中體現(xiàn)了中央政府在“職能下放”的同時，進行“職能加強”的重點。

　　與此同時，三中全會也明確要求“加強地方政府公共服務(wù)、市場監(jiān)管、社會管理、環(huán)境保護等職責(zé)”。2013年8月底召開的中央政治局會議，審議通過了《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》，要求地方政府推進簡政放權(quán)，減少行政審批事項，并做好國務(wù)院取消和下放行政審批事項的承接工作，改善政府管理，加強事中事后監(jiān)管，堅持依法行政，規(guī)范行政權(quán)力運行。市場監(jiān)管原則上實行屬地管理，由市縣政府負(fù)責(zé);省級政府主要負(fù)責(zé)維護市場統(tǒng)一和公平競爭以及對下級政府在市場監(jiān)管方面的規(guī)范管理和監(jiān)督指導(dǎo)。這實際上已經(jīng)明確了地方政府在職能下放背景下的履職重點。

　　調(diào)動央地兩個積極性，還要求地方政府強化全國一盤棋的理念，自覺維護黨中央、國務(wù)院的權(quán)威，做到令行禁止。2013年3月10日，時任國務(wù)委員兼國務(wù)院秘書長馬凱在十二屆全國人大一次會議上作《關(guān)于國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的說明》時指出：改革后，地方政府要增強大局意識，更好地肩負(fù)起嚴(yán)格執(zhí)行國家法律法規(guī)和宏觀政策的責(zé)任，國務(wù)院部門要加強監(jiān)督管理，確保有令必行、有禁必止。依照有關(guān)法律規(guī)定，當(dāng)發(fā)生嚴(yán)重影響國民經(jīng)濟正常運行的緊急情況時，國務(wù)院或者國務(wù)院授權(quán)的主管部門可以采取保障、控制等必要的應(yīng)急措施。本文來源：瞭望觀察網(wǎng)

　　財稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點。根據(jù)三中全會要求，適度加強中央事權(quán)和支出責(zé)任，同時保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，結(jié)合稅制改革，考慮稅種屬性，進一步理順中央和地方收入劃分。

　　國防、外交、國家安全、關(guān)系全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán);部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護等作為中央和地方共同事權(quán)，逐步理順事權(quán)關(guān)系;區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任。這是改革開放以來黨的文件中首次對中央和地方事權(quán)的概括式列舉，具有重大意義。

　　三中全會要求，在明確事權(quán)基礎(chǔ)上，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托地方承擔(dān)。對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方事權(quán)支出責(zé)任。

　　三中全會還要求建立規(guī)范合理的中央和地方政府債務(wù)管理及風(fēng)險預(yù)警機制。為此，今年中央經(jīng)濟工作會議提出把控制和化解地方政府性債務(wù)風(fēng)險作為經(jīng)濟工作的重要任務(wù)，并明確省區(qū)市政府對本地區(qū)地方政府性債務(wù)負(fù)責(zé)。

　　同時，完善一般性轉(zhuǎn)移支付增長機制，重點增加對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)、貧困地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。中央出臺增支政策形成的地方財力缺口，原則上通過一般性轉(zhuǎn)移支付調(diào)節(jié)。清理、整合、規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付項目，逐步取消競爭性領(lǐng)域?qū)ｍ椇偷胤劫Y金配套，嚴(yán)格控制引導(dǎo)類、救濟類、應(yīng)急類專項，對保留專項進行甄別，屬地方事務(wù)的劃入一般性轉(zhuǎn)移支付。

　　推進增值稅改革;調(diào)整消費稅征收范圍、環(huán)節(jié)、稅率;加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革，加快資源稅改革;加強對稅收優(yōu)惠特別是區(qū)域稅收優(yōu)惠政策的規(guī)范管理;完善國稅、地稅征管體制。這些均旨在通過完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財政制度以更加科學(xué)地配置央地職能。

　　以法治方式調(diào)整央地關(guān)系

　　職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。職能調(diào)整的特點是“變”，變革原有的中央與地方關(guān)系格局;而法治政府的特點是“定”，實行中央與地方關(guān)系法治化，是法治政府建設(shè)的目標(biāo)之一。因此一方面，職能調(diào)整要更多依靠法治推動;另一方面，法律法規(guī)也要根據(jù)改進中央與地方關(guān)系的要求不斷完善。

　　取消和下放行政審批等事項，有的涉及法律法規(guī)的修改，要按照及時跟進、審慎穩(wěn)妥的原則，按程序修訂有關(guān)法律法規(guī)，以鞏固改革成果，并為繼續(xù)深化職能下放創(chuàng)造條件。比如經(jīng)國務(wù)院提請，全國人大常委會授權(quán)國務(wù)院在中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)等國務(wù)院決定的試驗區(qū)域內(nèi)暫停實施外資、中外合資、中外合作企業(yè)設(shè)立及變更審批等有關(guān)法律規(guī)定。這一改革有利于推進自貿(mào)區(qū)加快政府職能轉(zhuǎn)變，探索負(fù)面清單管理，創(chuàng)新對外開放模式，也遵循了許可法定原則。

　　以法治方式推進職能調(diào)整，要求堅持法定原則。早在2013年6月，經(jīng)國務(wù)院提請，十二屆全國人大常委會第三次會議作出關(guān)于修改《稅收征收管理法》等12部法律的決定，如修改《文物保護法》，將“拍賣企業(yè)拍賣的文物，在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級政府文物行政部門審核，并報國務(wù)院文物行政部門備案;省級政府文物行政部門不能確定是否可以拍賣的，應(yīng)當(dāng)報國務(wù)院文物行政部門審核”，修改為“在拍賣前應(yīng)當(dāng)經(jīng)省級政府文物行政部門審核，并報國務(wù)院文物行政部門備案”。

　　12月4日，國務(wù)院常務(wù)會議討論通過了公司法等7部法律的修正案草案，決定經(jīng)進一步修改后，提請全國人大常委會審議。會議還審議通過了對進出口關(guān)稅條例等16部行政法規(guī)作出修改的決定草案。這樣，既推進了改革創(chuàng)新、職能調(diào)整，又尋求得到法律授權(quán)，政府沒有超前推進，而是守住了法律的底線。

　　（作者單位：國家行政學(xué)院法學(xué)部）