湖北省教育考試院

孟大川

      黨的十八屆三中全會強調(diào)：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設”。作為黨的建設的一項系統(tǒng)工程，提高黨員干部依法執(zhí)政的能力，深化理論認識和加強制度建設，是依法執(zhí)政的基礎與前提；構建黨務運行機制，依法處理黨與人大、政府、司法及參政黨的黨務關系，是依法執(zhí)政的內(nèi)核與要求；構建黨的民主決策機制，促進重大決策的民主化、科學化與法治化，是依法執(zhí)政的核心與關鍵；強化民主監(jiān)督機制，營造社會主義民主政治的執(zhí)政氛圍，是依法執(zhí)政的保障與歸宿。深入研究中國共產(chǎn)黨依法執(zhí)政的實現(xiàn)路徑，對于保障黨內(nèi)民主與推進人民民主，構建科學的黨建制度體系，遏制黨內(nèi)腐敗，改善與加強黨的領導都有十分重要的意義。

      一、加強依法執(zhí)政的理論與制度建設

      黨的依法執(zhí)政是黨的建設新的偉大工程的重大課題，需要實現(xiàn)理論與制度創(chuàng)新，需要實現(xiàn)法治思維與法治方式的統(tǒng)一。

      （一）應當明確依法執(zhí)政的理論內(nèi)涵。胡錦濤同志指出：“依法執(zhí)政，就是堅持依法治國、建設社會主義法治國家，領導立法，帶頭守法，保證執(zhí)法，不斷推進國家經(jīng)濟、政治、文化、社會生活的法制化、規(guī)范化，以法治的理念、法治的體制、法治的程序保證黨領導人民有效治理國家”。這一論述明確了依法執(zhí)政的指導思想、基本目標、基本任務與基本途徑。習近平同志進一步強調(diào)：“依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。”總書記的這一妙語揭示了依法執(zhí)政的本質(zhì)內(nèi)涵，即執(zhí)政黨依據(jù)國家憲法法律獲取和執(zhí)掌國家政權，并鞏固和維護其執(zhí)政地位的執(zhí)政方式與領導方式。

      （二）應當明確依法執(zhí)政的制度依據(jù)。依法執(zhí)政的制度依據(jù)有：一是憲法、法律等，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的國家法治依據(jù)；二是不與憲法、法律等相抵觸的黨的章程、黨內(nèi)法規(guī)以及黨的方針、路線、政策，這是執(zhí)政黨依法執(zhí)政的黨內(nèi)法治依據(jù)。明確制度依據(jù)需要努力健全一整套黨的依法決策、執(zhí)行和監(jiān)督的法律制度，依法規(guī)范執(zhí)政權的行使范圍、方式以及與國家政權機關之間的關系，以保障我們黨執(zhí)政依據(jù)的規(guī)范性、穩(wěn)定性與長期性。

      （三）應當明確依法執(zhí)政的實施主體。從理論上看，“依法執(zhí)政的主體只能是作為整體的中國共產(chǎn)黨以及黨的中央委員會和地方各級委員會”。但是，從具體實踐上看，依法執(zhí)政需要依靠每一個執(zhí)政黨黨員領導干部尤其是第一把手具備依法執(zhí)政理念與踐行自覺守法行為，執(zhí)政主體才不至于處于泛化與虛置狀態(tài)。因此，應當加強在全黨進行長期的法治教育，使每個黨員領導干部自覺增強法律至上觀念、民主法治觀念、控權保民觀念，有力推動依法執(zhí)政。

      （四）應當明確依法執(zhí)政的監(jiān)督主體。依法執(zhí)政監(jiān)督主體是全體公民，其監(jiān)督依據(jù)應當在黨依法執(zhí)政的制度依據(jù)之內(nèi)。只有努力培育全體黨員依法執(zhí)政的民主法治素養(yǎng)、民主法治作風與黨內(nèi)民主法治氛圍，健全完善全社會的民主管理、民主選舉與民主監(jiān)督的法律制度，用憲法、法律以及黨內(nèi)法規(guī)，去評價、監(jiān)督黨的執(zhí)政權，才能把執(zhí)政的“權力關進制度的籠子”。

      二、構建依法執(zhí)政的黨務運行機制

      中國共產(chǎn)黨的領導核心地位，決定了黨的基本任務與黨務關系是實現(xiàn)對國家立法機關、行政機關、司法機關和人民團體以及軍隊等的有效領導。黨的依法執(zhí)政直接決定著權力機關依法行權、行政機關依法行政、司法機關公正司法以及參政黨依法參政。因此，應當通過依法規(guī)范黨的執(zhí)政權與國家政權機關之間的關系，構建依法執(zhí)政的黨務運行機制。

      （一）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與人大依法行權的統(tǒng)一。一是應當在憲法或相關法律中明確規(guī)定，執(zhí)政黨是制憲、修憲和重大法律議案的提案主體，以保障黨領導立法的法定職權，保障黨的方針、路線、政策通過法定途徑上升為國家意志。二是明確規(guī)定國家政權機關領導人的推薦、提名權屬中國共產(chǎn)黨的同級黨委或上級黨委，并由人大選舉或決定產(chǎn)生，使黨的組織領導有法可依。三是應當依法規(guī)范人大黨組領導權與人大決定權的行使范圍、行使方式與行使程序，既發(fā)揮人大黨組的領導作用，又支持人大依法獨立行使其權力。四是細化人大對黨委的監(jiān)督權，切實保障人民代表及其人大常委會提出議案、建議、批評和意見的權利、提出人事罷免案的權利、提出質(zhì)詢案和進行詢問的權利以及在人大召開的各種會議上的發(fā)言和表決不受追究的權利。

      （二）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與政府依法行政的統(tǒng)一。應當完善規(guī)制黨政不分的法律制度。在政績考核、責任追究方面，不宜將黨委書記作為地方所有事務的第一責任人。明確黨委書記是實施黨的政治領導、思想領導和組織領導的第一責任人，而政府主要負責人則應當是經(jīng)濟、社會、文化等方面的第一責任人。這樣既有利于黨要管黨，黨政分開；又可避免黨委插手干預政府工作的急功近利、形式主義等問題；還可通過黨委對同級政府的有效領導與強力監(jiān)督，促進地方經(jīng)濟與社會、環(huán)境等科學協(xié)調(diào)發(fā)展。黨委應當加強對政府依法行政的監(jiān)督權，完善政府依法行政工作的考核、監(jiān)督和干部任免機制。

      （三）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與司法機關公正司法的統(tǒng)一。改革黨對司法工作的領導方式?？梢酝ㄟ^提出立法建議由人大制定和修改法律，并宏觀地指導司法工作，為司法運行提供政策性保障。黨組對法院檢察院工作的指導，主要體現(xiàn)在宏觀的政治層面，不涉及具體個案的討論。改革司法機關人事制度、財政制度等?？梢詫⑺痉C關人、財、物的決定權和供應權，改由中央統(tǒng)一管理的“垂直管理”模式，減少地方對司法機關工作的不當干預，保障司法機關獨立健康運行。

      （四）實現(xiàn)黨的依法執(zhí)政與參政黨依法參政的統(tǒng)一。應當在堅持中國共產(chǎn)黨領導立法的原則下，由立法機關以憲法為依據(jù)，制定一系列相關的政黨法律，可以將中共中央《關于堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度的意見》、《關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》等黨內(nèi)法規(guī)以及《政治協(xié)商會議章程》等成熟制度的軟法以全國人大制定的基本法律的形式出現(xiàn)，上升為具有普遍約束力的國家意志，有利于加強而不是削弱黨的領導，從而有利于社會主義政治文明建設。這樣，中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作制度才能保持制度化和穩(wěn)定性。

      三、完善黨內(nèi)依法執(zhí)政的民主決策機制

      黨內(nèi)民主決策機制是使黨的重大決策能廣泛汲取廣大黨員意見、反映事物發(fā)展規(guī)律的制度規(guī)定和程序

      安排，是保障黨的重大決策的科學性、合法性的基本前提。在涉及重大事項決策、重要干部任免、重要項目安排、大額資金使用時，都應當依法進行民主決策。

      （一）應當完善廣大黨員積極參與黨內(nèi)決策的調(diào)查機制。在黨的重大決策制定之前，應當通過會議、座談、公示、設立意見箱、發(fā)放意見卡等方式深入調(diào)查，廣開言路，廣泛聽取基層各方黨員的意見和呼聲，為重大決策獲取更多更好的選項和思路。必要時可以遴選各方黨員代表舉行決策聽證會，以保障決策的民主性與科學性。

      （二）應當完善黨內(nèi)決策的專家論證和征詢意見機制。凡是涉及重大決策的方案，都應組織有關技術專家、法律專家等進行科學性合法性評估論證，同時明確黨委重大決策應當提交人大討論和向民主黨派征求意見的具體內(nèi)容、程序與責任。還應當咨詢?nèi)舜?、政協(xié)、民主黨派、社會各界群眾對決策方案的評估論證意見，并接受其對決策制定、實施過程的跟蹤評估與監(jiān)督。

      （三）應當完善集體決策機制。實行重大決策的全委會票決制，健全完善黨委全委會議事規(guī)則，明確劃分黨的黨代會、全委會與常委會的職權分工、決策范圍、決策程序。通過黨委的決策程序制度，常委會向黨代會、全委會定期匯報工作制度，常委會成員定期向黨代會、全委會述職述廉制度，強化黨代會、全委會在民主決策上的職能與權威，強化全委會對黨的領導人的監(jiān)督功能。

      （四）應當完善黨的代表會議常任制。充分發(fā)揮黨的代表大會作為黨的權力機構的功能作用，保障黨代表在黨代會開會和閉會期間的工作。有效擴大黨內(nèi)民主推薦、差額選舉、競爭選舉、秘密投票和直選范圍。值得說明的是，在黨委的推薦人選中應當實行差額推薦，將各地基層黨內(nèi)民主選舉的成熟經(jīng)驗如公推直選等經(jīng)驗法制化。

      四、強化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制

      強化依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制，才能保障各級黨委依法執(zhí)政的良性運行。

      （一）應當強化黨內(nèi)平等的黨員主體意識。全體黨員不論職務高低、資歷深淺、功勞大小、年齡性別等，都享有對黨內(nèi)事務的知情權、黨內(nèi)決策的參與權、議論黨務的表達權、選擇干部的選舉權和對領導干部的監(jiān)督權，這體現(xiàn)了黨民主執(zhí)政的客觀要求，更保障了黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制的群眾基礎。

      （二）應當建立公開透明的黨務運行機制。按照依法公開、真實可信的要求，凡需要黨組織班子集體研究決定的重大問題，涉及群眾切身利益的熱點問題，容易出現(xiàn)以權謀私、滋生腐敗、引發(fā)不公的事項，除按照規(guī)定應當保密的內(nèi)容外，都要適時地最大限度地向群眾公開。這是保障黨依法執(zhí)政的民主監(jiān)督機制的程序要求。

      （三）應當完善黨規(guī)黨紀的制定機制。在黨規(guī)黨紀制定的工作部門的上下級之間，黨規(guī)黨紀制定的工作部門與國家立法機關之間，建立溝通協(xié)調(diào)的工作機制和機構，協(xié)調(diào)黨規(guī)黨紀的備案和審查工作，以此奠定各級黨組織依法決策的制度基礎。

      （四）應當提升紀檢機關的執(zhí)紀權威?？梢詫嵭幸陨霞壖o委領導下級紀委為主的領導模式，實現(xiàn)中央和省區(qū)市巡視制度常態(tài)化，上級紀委行使下級紀委領導人員的人事提名權和任命權。通過修訂黨章和制定黨內(nèi)法規(guī)，將紀委雙重領導體制和巡視制度具體化、程序化、制度化。同時建立健全對紀委的監(jiān)督體制，使監(jiān)督者也受到有效監(jiān)督。

（五）應當賦予參政黨對執(zhí)政黨監(jiān)督的法律地位與權利。建立上級黨委支持與保障各民主黨派對同級執(zhí)政黨的監(jiān)督權利的具體制度?？梢栽诿裰鼽h派中央、省級組織設立各參政黨監(jiān)督機構，專司黨際監(jiān)督職能。注意發(fā)揮民主黨派監(jiān)督的組織性、體制外的特點，創(chuàng)新政治協(xié)商的法定機制和程序，建立明確的協(xié)商內(nèi)容、時效、主體、程序和方式，以及協(xié)商意見采納與否的反饋和決策實施后的效果跟蹤評估等機制。

（作者系中共四川省成都市委黨校法學教授）