湖北省教育考試院

      在反腐倡廉建設(shè)上，黨的十八大報告的一個重要精神，就是重申要“防止利益沖突，更加科學(xué)有效地防治腐敗”。對此，本文試圖對其中某些問題加以思考，旨在加強黨的建設(shè)，防止利益沖突。

      一、明確利益沖突主體

      利益沖突作為一個廉政概念，說的是同一個利益主體的不同身份所引發(fā)的可能的或現(xiàn)實的自身利益與公共利益相對立的境況與行為。這里的“公共利益”指全體社會成員為實現(xiàn)個體利益所必需的社會秩序，其實現(xiàn)形式包括國家制度和國家權(quán)力。這里的“同一個利益主體”的“不同身份”是指公職人員的公職身份與個人身份的“不同”，這里的“利益沖突”是指公職身份所代表的公共利益與其個人身份所帶來的自身利益之間的“沖突”。實際上，只要掌握一定的公共權(quán)力（個體的公職身份、群體的公權(quán)部門、整體的執(zhí)政黨），只要存在著其相對于公共利益的自身利益（個體的私人利益、群體的部門利益、整體的政黨利益），就都有可能成為這種沖突主體。換言之，只要公共權(quán)力行使者所從事的公務(wù)活動與自身利益有可能的或現(xiàn)實的關(guān)聯(lián)時，利益沖突就產(chǎn)生了，但利益沖突并不等于腐敗，不能有效防止利益沖突才可能導(dǎo)致腐敗。

      對黨員干部個體存在利益沖突問題無需贅言，人們是能夠形成共識的。這里強調(diào)的是，在中國作為執(zhí)政黨的各級黨組織及其領(lǐng)導(dǎo)下的政府部門或行政部門群體也會成為利益沖突主體。應(yīng)當(dāng)說，我國還存在著“權(quán)力過分集中”的弊端，表現(xiàn)為“不適當(dāng)?shù)亍⒉患臃治龅匕岩磺袡?quán)力集中于黨委”。在這種情形下，黨政部門對社會經(jīng)濟生活有著強大的干預(yù)力量，很容易形成以組織為基礎(chǔ)的部門利益。各級黨組織擁有的自身正當(dāng)?shù)幕纠媸蔷S持其生存和運作的必要條件，但如果黨政部門對自身利益的追求超過甚至數(shù)倍于公共利益，就會與其行使公共權(quán)力的角色背道而馳，利益沖突也就不可避免。還要看到，這種群體利益沖突主體往往披著合法的外衣，打著維護公共利益的旗號，實則為“國家利益部門化，部門利益法制化”，故克服起來也會有很大的難度。不管怎么說，評判是否存在這類利益沖突主體的基本標(biāo)準(zhǔn)是有的，那就是看追求的是公共利益最大化，還是組織利益最大化。

      這里還要強調(diào)的是，要自覺地將執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨整體也作為可能的利益沖突主體加以思考。因為這種利益沖突的可能性是客觀存在的。如2012年4月新聞出版總署署長柳斌杰感嘆：“幾百個文件管不住大吃大喝，真是治國之?dāng)」P。”這里的“治國”，就涉及從執(zhí)政黨建設(shè)的整體或全局思考利益沖突問題。又如據(jù)中央紀(jì)委宣教室組織編寫的《反腐倡廉學(xué)習(xí)讀本》介紹：“僅2006年，公務(wù)用車的財政支出4000多億元，出國（境）培訓(xùn)的財政支出3000多億元，公款吃喝的財政支出也超過了3000億元。這三項財政支出占行政支出的總數(shù)的40%。”（中央紀(jì)委宣教室組織編寫：《反腐倡廉學(xué)習(xí)讀本》，中國方正出版社2007年5月版，第148頁）毫無疑問，這里“大吃大喝”或“三公消費”的皆是民脂民膏，其所作所為是利益沖突的典型表現(xiàn)，不同的是這種利益沖突決非某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個體、某些黨組織群體的問題，而是執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨必須加以解決的、帶有普遍性的利益沖突問題。對此，決不可等閑視之，要切記蘇聯(lián)共產(chǎn)黨的前車之鑒！

      總之，之所以要首先明確利益沖突主體問題，是要表明執(zhí)政的中國共產(chǎn)黨面臨利益沖突的考驗。黨章規(guī)定我們“黨除了工人階級和最廣大人民群眾的利益，沒有自己特殊的利益。黨在任何時候都把群眾利益放在第一位，同群眾同甘共苦，保持最密切的聯(lián)系，堅持權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀，不允許任何黨員脫離群眾，凌駕于群眾之上”。然而，要把這些“應(yīng)然”的規(guī)定變成“實然”的狀態(tài)，還需要全黨上下的不斷努力，而決不能對我們黨執(zhí)政過程的利益沖突視而不見，況且一個政黨過去純潔不等于現(xiàn)在純潔，現(xiàn)在純潔不等于永遠(yuǎn)純潔。

      二、健全防止利益沖突制度

      在談到防止利益沖突的思路對策時，往往首先強調(diào)要“加強對防止利益沖突的學(xué)習(xí)宣傳教育”，特別是要加強廣大黨員干部對《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》等的學(xué)習(xí)。學(xué)習(xí)這些制度規(guī)范是必要的，但這里有個理論的徹底性問題，即如果所學(xué)習(xí)貫徹的這些文件本身就漏洞百出，其效果自然就要縮水。如果說前面的“明確利益沖突主體”是從大處著眼的話，那么這里的“健全防止利益沖突制度”就是從小處著手，而且越具體就越深入，故這里僅以《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》（以下簡稱《廉政準(zhǔn)則》）第一條“禁止利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取不正當(dāng)利益”的前三項為文本，探討“健全防止利益沖突制度”的問題。

      黨員領(lǐng)導(dǎo)干部利用職權(quán)和職務(wù)上的影響謀取利益，大體涉及兩方面的對象：一方面是與其“行使職權(quán)有關(guān)系”的對象；另一方面是與其“行使職權(quán)”沒有直接關(guān)系的對象。對于前一種對象，《廉政準(zhǔn)則》第一條明文規(guī)定：禁止“索取、接受或者以借為名占用管理和服務(wù)對象以及其他與行使職權(quán)有關(guān)系的單位或個人的財物”。對于后一種對象則沒有相應(yīng)的規(guī)定，即當(dāng)領(lǐng)導(dǎo)干部面對與其“行使職權(quán)”沒有直接關(guān)系的對象時，究竟該不該索取和接受財物呢？至少在這里沒有明確的答案。他山之石，可以攻玉，如美國的某些做法值得借鑒，其基本精神就是前者禁止，后者限制。如對前者，《美國聯(lián)邦政府組織與雇員法》規(guī)定：政府工作人員不能向上級官員贈送禮品，不能接受比他工資低的工作人員的禮品，違反這一法律者應(yīng)開除其職務(wù)。對于后者，《美國眾議院議員和雇員道德準(zhǔn)則》規(guī)定，眾議院議員不許在一年內(nèi)從他人例如對國會立法有直接興趣的說客、外國人或其他代理人處，接受超過100美元的禮品；單件價值超過35美元的禮品累計入年度總額內(nèi)。

      黨員領(lǐng)導(dǎo)干部接受禮品等大體也有兩種情況：一種是在公務(wù)活動中接受；另一種是在非公務(wù)活動中接受。對于前者，《廉政準(zhǔn)則》第一條規(guī)定，禁止“在公務(wù)活動中接受禮金和各種有價證券、支付憑證”。毫無疑問，這樣的規(guī)定是符合防止利益沖突精神的。相比之下，對于后者的規(guī)定還存在某些缺陷，如《廉政準(zhǔn)則》第八條就是針對非公務(wù)活動的，規(guī)定禁止“大辦婚喪喜慶事宜，造成不良影響，或者借機斂財”。這些規(guī)定很值得推敲：一是適用范圍過于狹窄，顯然非公務(wù)活動并不僅限于“婚喪喜慶”的范圍。在現(xiàn)實生活中領(lǐng)導(dǎo)干部“借機斂財”的地方有很多，如領(lǐng)導(dǎo)干部本人甚至親屬住院、子女配偶出國留學(xué)等這些私事都會有人借機“進貢”。二是諸如“造成不良影響”、“借機斂財”的判斷標(biāo)準(zhǔn)含糊其辭，難道沒有“造成不良影響”或“借機斂財”的就可以嗎？對此，這里的基本做法應(yīng)當(dāng)是：因公禁止，即采取零容忍的態(tài)度；因私限制，規(guī)定可以收取一定額度價值內(nèi)的禮品?？傊?，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部的非公務(wù)活動還是公務(wù)活動，都要有明確相應(yīng)的原則或規(guī)章制度，確保這種活動健康有序。

      各級黨組織之間也有一個公務(wù)活動的問題?！读?zhǔn)則》第一條規(guī)定，禁止“接受可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的禮品、宴請以及旅游、健身、娛樂等活動安排”。然而，這里的“可能影響”如何界定？誰來界定？對此，前香港特別行政區(qū)財政司司長梁錦松的辭職信說得明白，他正是因為未能“避免令人懷疑”而辭職的，僅此而已。對于國內(nèi)組織之間的公務(wù)接待問題，早在1994年中辦、國辦就發(fā)過通知，要求黨政機關(guān)工作人員在國內(nèi)公務(wù)活動中食宿“不準(zhǔn)超過當(dāng)?shù)亟哟龢?biāo)準(zhǔn)”。在筆者看來，其實質(zhì)問題并不完全是個“接待標(biāo)準(zhǔn)”問題，而是誰買單的問題，況且目前無論是否超過接待標(biāo)準(zhǔn)，在一些地方和部門，下級招待上級的費用都不堪重負(fù)了。因此，無論在上下級組織的交往中，還是在同級組織的交往中，都要自己買單，實行“親兄弟明算賬”。切不可“花別人的錢辦自己的事”，以防止“吃人家嘴軟，拿人家手短”而使人質(zhì)疑。

      三、加大防止利益沖突處置

      為確保防止利益沖突制度的權(quán)威性與有效性，就要提高管理強度，加大處置力度。根據(jù)有關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和實際情況，這里強調(diào)以下方面：

      一要加大責(zé)任追究力度。這里僅以回避制度為例。如《國有重要骨干企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員任職和公務(wù)回避暫行規(guī)定》第十六條規(guī)定，“違反公務(wù)回避有關(guān)規(guī)定，不履行或不正確履行職責(zé)，使國家、企業(yè)利益受到損害”的，“視情節(jié)輕重，給予組織處理”；第十七條規(guī)定，“企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子主管部門和企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)班子在回避工作中玩忽職守，致使企業(yè)造成重大經(jīng)濟損失或其他嚴(yán)重后果的，要追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，根據(jù)情節(jié)輕重給予組織處理或黨紀(jì)政紀(jì)處分”。前者是針對國企領(lǐng)導(dǎo)人員個體的責(zé)任追究，后者是對有關(guān)組織部門的責(zé)任追究。其實回避就是回避，只要是違反了有關(guān)回避的規(guī)定，就要追究相應(yīng)的責(zé)任，而其他限定條件則只能使這些規(guī)定形同虛設(shè)、徒有其表，仿佛只要沒有“使國家、企業(yè)利益受到損害”，沒有“致使企業(yè)造成重大經(jīng)濟損失或其他嚴(yán)重后果”就沒什么問題?，F(xiàn)實中的大量案例反復(fù)說明：與其補救于已然，不如防患于未然。只要該回避而沒有回避的，就要追究其相應(yīng)的責(zé)任。2012年11月26日加拿大多倫多的市長羅伯特?福特被安大略省高等法院裁決免職就是如此。

      二要將黨內(nèi)法規(guī)提升為國家法律，以增加處罰的力度。隨著改革開放的深入，我們黨在防止利益沖突上也取得了很大進展，出臺了各種有關(guān)規(guī)定，但其中絕大部分屬于黨內(nèi)法規(guī)。遺憾的是，黨內(nèi)法規(guī)在處罰力度上有其不可避免的局限性。比如黨內(nèi)法規(guī)既不能設(shè)定罰款，也不能設(shè)定罰金。前者屬于行政處罰，由國家行政機關(guān)決定和執(zhí)行；后者是刑法規(guī)定的附加刑種，由人民法院判決和執(zhí)行。黨內(nèi)的最高處分也不過是開除黨籍而已，以這樣的處罰力度來防止利益沖突恐怕是要打折扣的。對此，早在2006年8月3日，時任中央紀(jì)委書記的吳官正就強調(diào)過：“要適時將經(jīng)過實踐檢驗、適應(yīng)形勢發(fā)展的黨內(nèi)制度轉(zhuǎn)化為國家法律法規(guī)，增強約束力和強制力”，其道理就在于此。顯然，相比黨內(nèi)法規(guī)，國家法律層次更高、約束力更強、涉及面也更加廣泛。因此，不僅要及時制定、調(diào)整和充實防止利益沖突的黨內(nèi)法規(guī)，而且更要通過法定程序使那些比較成熟的黨內(nèi)規(guī)定上升為國家法律。在這方面，許多國家都相繼制定了有關(guān)防止利益沖突的法律，我們要借鑒國外的有益經(jīng)驗，出臺有中國特色的防止利益沖突法。

      三要加大利益公開的力度。利益公開是防止利益沖突的先決條件，主要是兩個方面：一是要求公職人員公開申報家庭財產(chǎn)，這早已成為社會關(guān)注的焦點，且千呼萬喚不出來。從國外財產(chǎn)申報的成功做法看，最大的力度莫過于國家領(lǐng)導(dǎo)人帶頭申報。二是要求各級黨政機關(guān)、企事業(yè)單位以及廣大農(nóng)村等基層組織實行財政與財務(wù)公開。財政不透明且缺乏公眾和制度的監(jiān)督是腐敗頻發(fā)的重要原因之一。就財政來說，清華大學(xué)《中國市級政府財政透明度研究》根據(jù)國際貨幣基金組織《貨幣和財政政策透明度良好做法守則》，并結(jié)合中國2010年數(shù)據(jù)和實際情況，提出了衡量財政透明度的8項指標(biāo)，其研究結(jié)果是中國市級政府財政透明度處于不及格的狀態(tài)。對于財務(wù)公開，2010年3月，四川巴中市白廟鄉(xiāng)以中國第一個“全裸”財務(wù)支出的鄉(xiāng)政府的形象展現(xiàn)在公眾視野。這足以說明公開這個問題“是不為也，非不能也”。實際上，無論是領(lǐng)導(dǎo)干部個人財產(chǎn)申報還是財政與財務(wù)的公開，均無需過多的額外成本，且現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)與經(jīng)濟發(fā)展已為其公開提供了條件，目前需要的只是改革的勇氣、決心和對整個中華民族負(fù)責(zé)的精神。

（作者系中共中央黨校黨建教研部教授）