湖北省教育考試院

專家解讀《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》

從經(jīng)濟問責到制度倒逼

王雍君

      新近頒布實施的《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定實施細則》（以下簡稱《實施細則》），標志著官員問責制建設的巨大進步；但只有與相關的制度與政策改革、特別是內控制度改革相結合時，才會更加有效

      在民主治理的背景下，政府得自人民的公共資源，須按人民意愿使用，并致力產生人民期望的結果。政府對人民的這種集體責任既是國家治理的前提條件，又是國家治理的核心內容。多年來，中國一直采取集體負責制—公共決策制定、執(zhí)行及其后果的責任指向集體而非個人，在很大程度上弱化了問責制。集體負責往往意味著個人責任的淡化甚至漠視，以至產生無人負責的結果。

      《實施細則》的頒布和實施將集體負責制轉換為個人負責制，要求主要黨政領導和國有企業(yè)負責人就其決策和決策結果承擔明確的個人責任。與集體問責相比，個人問責在“可問責性”方面享有巨大優(yōu)勢，由此產生集體問責無可企及的震懾力。鄧小平曾在《黨和國家領導體制改革》這份歷史性文獻中指出：“名曰集體負責，實際上等于無人負責”。他把集體問責制導致的“失責”現(xiàn)象視為黨和國家領導體制上的一個重大缺陷。以此視角理解《實施細則》，其巨大的現(xiàn)實意義便立即呈現(xiàn)出來。

      中國各級主要黨政官員在公共資源獲取、分配和使用方面，在決策制定與執(zhí)行方面，擁有相當廣泛的權力，包括十分寬泛的自由裁量權。由于種種原因，這些權力往往既缺乏有效監(jiān)管也不透明，極易蛻變?yōu)楦瘮〉臋嗔?。審計署歷年披露的審計報告所揭示的腐敗和尋租，之所以蔓延到社會經(jīng)濟生活的各個角落，其根本原因正在于此。限制和約束公共權力的運作，因而成為國家治理改革所面對的最大挑戰(zhàn)。十八屆三中全會關于全面深化改革的《決定》，將提高國家治理能力、建立國家治理體系鎖定為全面深化改革的戰(zhàn)略目標，并把權力關進制度籠子作為其中的核心元素，《實施細則》正好呼應了《決定》的基本精神。

      人性的局限性和歷史經(jīng)驗一再教導我們，雖然權力不等于腐敗，但掌權者確實易于腐敗。正是基于對權力濫用和專斷的擔心，人類建立了各種復雜而精巧的制度安排用以對抗權力。在西方政治體制背景下，主流的制度安排被設計為權力的分立與制衡，也就是以權力制約權力；其次是以權利對抗權力?；谶@兩種核心理念建構的制度安排，引領了近代與現(xiàn)代西方的繁榮和崛起，無疑對中國具有積極的借鑒意義。但是，權力制衡與權利抗衡并非萬能。在我看來，中國的政治體制更多的奠基于以責任制約權力的理念，極具中國特色的“一府兩院”均對人大負責的體制架構，所體現(xiàn)的就是這一理念。

      《實施細則》對主要黨政官員確立了廣泛的責任范圍，覆蓋合規(guī)性責任和績效責任、決策制定與執(zhí)行責任、資產與負債管理責任以及其他責任，其中，將政府性債務管理納入問責范圍意義尤其重大。多年來，債務失責在地方十分嚴重，“管借不管還”成為債務規(guī)模膨脹、風險累積的元兇。地方政府的過度舉債行為根源于道德風險，而道德風險的本質在于失責?！秾嵤┘殑t》的頒布和實施，可望為解決債務難題提供一個理想的解決方案。

      盡管納入審計的責任范圍十分廣泛，但《實施細則》合理地將實施重點鎖定為合規(guī)性責任。一般而言，合規(guī)性責任高于且優(yōu)先于績效責任；前者約束和引導黨政官員對法律、法規(guī)、程序和標準的遵從，或者要求黨政官員對事后的績效（結果）負責?？冃ж熑沃赶蛸Y源使用的結果，合規(guī)性責任指向資源的獲取和使用。無論對于機關抑或國有企業(yè)，黨政官員或負責人的首要責任應是確保公共資源的獲取和使用上的合規(guī)；其次是確保資源使用產生良好的績效，合規(guī)與績效因而構成官員問責制中兩個核心元素，《實施細則》貫穿的責任主線亦在這里。

      然而，《實施細則》的最大亮點并非界定責任的范圍與主要內容 ，而在于明確地將審計結果與制度完善鏈接起來，通過個人責任的追溯倒逼制度缺陷的矯正。隱含的理念是：體制和機制的缺陷是導致失責的重要原因，甚至是主要原因。這就將問責制建設的關注點從個人層面引向制度層面。個人行為產生的失責，需要置于制度和機制缺陷的背景中理解。黨政官員與負責人同樣具有常規(guī)的人性弱點，他們有動機利用或濫用制度的缺陷謀取狹隘利益。在這種情況下，僅僅著眼于矯正行為失責是遠遠不夠的；矯正制度性缺陷比矯正行為失責更具根本意義。

      全面深化改革的本質應理解為矯正制度性缺陷，特別是內控制度的缺陷。建立強大有效的內控制度才是制度改革的王道。對經(jīng)濟責任的審計將產生無形而巨大的震懾力，以此約束和引導公共官員對公共利益的考慮壓倒對狹隘利益的考慮，但其有效性取決于自律。內控制度的基本功能就在于當自律機制失效時，掌權者也難以濫用權力來謀取狹隘利益?！秾嵤┘殑t》的主要作用就在于確立一種極具中國特色的倒逼機制，即通過經(jīng)濟責任的審計來識別相關制度、特別是內控制度的缺陷與漏洞，在此基礎上推進相關改革，進而大大減少違規(guī)和腐敗的機會，由此形成審計-問責-制度防漏-腐敗控制的良性循環(huán)。

      《實施細則》由此提出了一個根本問題：個人責任與制度責任的邊界劃在哪里？即使是掌權者，其經(jīng)濟責任的合理邊界也只應被限定為可控責任。制度失責與個人行為失責必須明確區(qū)分開來。法定支出領域中的問題很好地表達了這種沖突：要遵循《教育法》、《農業(yè)法》、《科技法》等部門法律，往往不得不在某種程度上違反《預算法》，反之亦相同。法律之間沖突引發(fā)的失責，究竟應追溯到個人還是制度?中國各級黨政部門每年要下發(fā)大量文件，或新出臺很多法律法規(guī)，彼此之間存在的不一致和沖突很少被關注，更談不上系統(tǒng)梳理。

      政策失責問題同樣十分嚴重。在財政預算領域，分散財力辦小事的政策（如小額現(xiàn)金式的專項惠農補貼），替代而非支持市場機能的政策（包括許多能源補貼、高科技補貼以及其他產業(yè)補貼），為政策失敗埋下了先天隱患。在此情況下，官員問責制和經(jīng)濟責任審計變得十分復雜，個人問責既不能代替制度問責，也不能代替政策問責和政策檢討。無論如何，相對于政策和制度而言，個人的力量和影響總是第二位的。以此言之，《實施細則》帶給我們的最大啟示在于，全面深化改革的鋒芒所向不只是官員問責，更是走上正軌的制度改革與政策改革。（作者現(xiàn)為中央財經(jīng)大學財經(jīng)研究院院長、教授、博士生導師，北京財經(jīng)研究基地首席專家）