湖北省教育考試院

許耀桐

      摘要：

   習近平關于國家治理現代化的系統論述，已形成完整的國家治理思想，是黨的執(zhí)政的重要理念。國家治理現代化是執(zhí)政發(fā)展的最新階段，具有十分豐富的理論內涵，包含兩層重要的含義，一是不能割斷與本國歷史和文化的聯系，也不能割斷與世界社會主義歷史和社會主義國家已有的實踐之間的聯系，重要的是要善于從中總結經驗教訓，二是對國外的治理理論和治理的經驗與做法，既不能生搬硬套，也不能排斥拒絕，而要很好地進行吸收借鑒。國家治理現代化是認識現代化的最新成果，是繼“四化”之后提出的“第五化”， 隨著國家治理體系和治理能力現代化“第五化”的提出，使我們對于現代化的整體認識臻于完善。國家治理現代化是一個體系性的結構，表現為宏大的治理體系和治理能力系統。國家治理體系涵蓋七大領域的治理，國家治理能力系統涵蓋十大能力。

      關鍵詞：

   習近平 國家治理 現代化 治理體系 治理能力

      習近平十分重視國家治理問題，在他親任起草組組長起草的中國共產黨十八屆三中全會《決定》中，首次提出了推進國家治理體系和治理能力現代化的戰(zhàn)略目標。這之后，在學習貫徹十八屆三中全會精神的兩次講話中，他又重點闡述了國家治理問題。可以說，習近平的系統論述已形成了完整的國家治理現代化思想。國家治理現代化，成為以習近平為總書記的黨中央執(zhí)政的重要理念，

      一、國家治理現代化是執(zhí)政發(fā)展的最新階段

      自1949年中華人民共和國成立后，65年來中國共產黨執(zhí)掌政權、統領國事，其執(zhí)政經歷了三個發(fā)展階段。

      從1949年至1978年是第一階段，可以稱之為國家統治的階段?！豆伯a黨宣言》指出，“工人革命的第一步就是使無產階級上升為統治階級，爭得民主。無產階級將利用自己的政治統治，一步一步地奪取資產階級的全部資本，把一切生產工具集中在國家即組織成為統治階級的無產階級手里，并且盡可能快地增加生產力的總量。” 在這一階段里，中國共產黨建立了國家政權，領導了從新民主主義到社會主義的過渡，進行對資本主義私有制的改造，于1956年建立了社會主義經濟、政治、文化等制度。此時，以全國性大規(guī)模階級斗爭為主要特征的國家統治本來可以告一段落了。然而，在進入社會主義時期后，毛澤東認為發(fā)展社會主義、向共產主義過渡，還需要抓階級斗爭。“階級斗爭，一抓就靈”，要以階級斗爭為綱，不停頓地開展政治運動，在社會上不斷揪出階級敵人，在黨內則要揪出走資本主義道路的當權派，為此錯誤地發(fā)動了“文化大革命”。毛澤東指出，“中央和中央各機關，各省、市、自治區(qū)，都有這樣一批資產階級代表人物。”“必須同時批判混進黨里、政府里、軍隊里和文化領域的各界里的資產階級代表人物，清洗這些人”，因為這些“混進黨里、政府里、軍隊里和各種文化界的資產階級代表人物，是一批反革命的修正主義分子，一旦時機成熟，他們就會要奪取政權，由無產階級專政變?yōu)橘Y產階級專政。” 為了粉碎資本主義復辟，必須實行無產階級專政下的繼續(xù)革命。由于過分夸大階級斗爭，過分強調無產階級專政，也過于強化無產階級統治，客觀上使中國仍然處于國家統治形態(tài)。

      1978年“文化大革命”結束后，隨著黨的十一屆三中全會的召開，中國迎來了改革開放的新時期，由此進入了第二階段，可以稱之為國家管理的階段。在這一階段里，鄧小平實現了黨的工作重心的轉移，堅決放棄階級斗爭為綱，轉向以經濟建設為中心。其實，早在“文化大革命”中鄧小平第二次復出抓農業(yè)、工業(yè)、國防企業(yè)、文藝等全面整頓時，就強調了要抓好各行各業(yè)的管理，整頓就是抓管理。進入新時期后，他更加強調搞好管理，要讓管理出生產力，出效率。他特別重視經濟管理、企業(yè)管理、行政管理、社會管理等各方面的管理。他說，“當前大多數干部還要著重抓緊三個方面的學習：一個是學經濟學，一個是學科學技術，一個是學管理。” 他還提出，要“向外國的先進管理方法學習。” 鄧小平帶領黨和國家走上了建設社會主義各項事業(yè)和實現管理科學化的道路。

      從2013年中國共產黨十八屆三中全會開始，黨的執(zhí)政進入了第三階段，即國家治理的最新發(fā)展階段，這是以習近平為總書記的中央領導集體作出的重大決策。十八屆三中全會通過的《決定》，確立了全面深化改革的目標之一就是“推進國家治理體系和治理能力現代化”。《決定》共24次提到治理，主要有國家治理、政府治理、社會治理、小區(qū)治理、治理體系、治理能力 、治理體制 、治理結構、治理方式、系統治理、依法治理、綜合治理、源頭治理、第三方治理等等提法。由此可見，國家治理不但是一個戰(zhàn)略目標任務，而且是各級干部必須掌握的工作方式方法。習近平開啟了當代中國國家治理的全新階段。

      從國家統治到國家管理，是一個重大的歷史轉折；再從國家管理到國家治理，更是一個跨越式的飛躍。習近平在《切實把思想統一到黨的十八屆三中全會精神上來》的講話中指出，“怎樣治理社會主義社會這樣全新的社會，在以往的世界社會主義中沒有解決得很好。馬克思、恩格斯沒有遇到全面治理一個社會主義國家的實踐，他們關于未來社會的原理很多是預測性的；列寧在俄國十月革命后不久就過世了，沒來得及深入探索這個問題；蘇聯在這個問題上進行了探索，取得了一些實踐經驗，但也犯下了嚴重錯誤，沒有解決這個問題。我們黨在全國執(zhí)政以后，不斷探索這個問題”，也“發(fā)生了嚴重曲折” 。系統地總結國家統治和國家管理的經驗教訓，而不是簡單地拋棄統治和管理；適時地跨入國家治理的新階段，更好發(fā)揮治理的要素和優(yōu)勢，這就是時代賦予我們的機遇和重任。

      與國家統治和國家管理比較起來，第三個階段的國家治理現代化具有十分豐富的理論內涵。2014年2月17日習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班題為《推進國家治理體系和治理能力現代化》的講話中，明確指出：“我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發(fā)展的基礎上長期發(fā)展、漸進改進、內生性演化的結果。我國國家治理體系需要改進和完善，但怎么改、怎么完善，我們要有主張、有定力。中華民族是一個相容并蓄、海納百川的民族，在漫長歷史進程中，不斷學習他人的好東西，把他人的好東西化成我們自己的東西，這才形成我們的民族特色”。 這表明，在習近平闡述的國家治理的思想中，包含著兩層重要的含義，一是不能割斷與本國歷史和文化的聯系，也不能割斷與世界社會主義歷史和社會主義國家已有的實踐之間的聯系，重要的是要善于從中總結經驗教訓，而且，現在實行國家治理，還需要包含既往的國家統治和國家治理的合理因素，仍然要堅持無產階級專政，堅持已經成熟的、行之有效的管理方面的相關規(guī)章制度。二是對國外的治理理論和治理的經驗與做法，既不能生搬硬套，也不能排斥拒絕，而要很好地進行吸收借鑒，尤其是當代西方自二十世紀八十年代末興起的治理理念和思潮，主張從一家統管操控到提倡多方合作協力，達到國家、市場、社會、公民之間的相互包容性的共治自治法治德治，顯然具有重要的啟發(fā)意義。

      二、國家治理現代化是認識現代化的最新成果

      在習近平的國家治理思想中，國家治理體系和治理能力是著眼于現代化的，并以現代化為落腳點的?，F代化與國家治理有著密切的內在關系，國家治理離不開現代化，現代化構成國家治理的題中應有之義。

      國家治理體系和治理能力現代化的形成和提出，是中國共產黨高度重視現代化、不斷求解現代化的結果，也是中國共產黨認識現代化的最新成果。現代化是人類社會不可抗拒的歷史大趨勢，中國共產黨對于現代化的認識橫跨了半個多世紀，有著兩條明晰的邏輯線索。

      第一條線索是從“四化”到“五化”。在20世紀中期前后，中國共產黨逐步地形成了“工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術的現代化”即“四個現代化”的認識。毛澤東從1945年的《論聯合政府》開始提出工業(yè)、農業(yè)現代化的問題，到1959年末至1960年初，在讀蘇聯《政治經濟學教科書》筆記中，提出了“工業(yè)現代化，農業(yè)現代化，科學文化現代化，國防現代化”的“四化”。1964年，周恩來在第三屆全國人民代表大會第一次會議上作《政府工作報告》，正式地把“四化”表述為“全面實現農業(yè)、工業(yè)、國防和科學技術的現代化”。“四化”在“文化大革命”中并不受到重視，反而被冷落并不時遭到批判。1978年進入改革開放新時期后，鄧小平重提“四化”，更加重視“四化”建設問題。在“四化”提出50多年之后，2013年中國共產黨十八屆三中全會在其《決定》中明確地提出要“推進國家治理體系和治理能力現代化”，這是繼“四化”之后提出的“第五化”。

      第二條線索是強調“社會主義現代化國家”和“社會主義現代化建設”。在20世紀60年代提出“四化”之后，毛澤東隨即把“四化”上升到一個新的高度，即通過“四化”，要“把我國建設成為一個社會主義的現代化的強國”，這就形成了“社會主義現代化國家”的認識。在1978年黨的十一屆三中全會，又提出了“社會主義現代化建設”，這是強調現代化的各方面建設問題。1987年中國共產黨十三大報告，提出了“把我國建設成為富強、民主、文明的社會主義現代化國家”，這就明確了社會主義現代化國家和現代化建設的內涵是“富強、民主、文明”。此后，這樣的內涵規(guī)定一直為中國共產黨的十四大至十六大報告所沿用。2007年中國共產黨十七大報告進一步提出“建設富強民主文明和諧的社會主義現代化國家”，又增加了“和諧”的內涵。“富強民主文明和諧”，實際上概括了社會主義現代化國家和現代化建設在經濟、政治、社會、文化、生態(tài)諸領域的基本要求。

      從上述中國共產黨認識現代化的兩條邏輯線索來看，國家治理體系和治理能力現代化，體現了三個鮮明的特點：

      一是國家治理體系和治理能力現代化作為“第五化”以及工業(yè)現代化、農業(yè)現代化、國防現代化、科學技術現代化構成的“四化”，這和社會主義現代化國家、社會主義現代化建設的“現代化”相比，它們形成兩個不同的層次。社會主義現代化國家和社會主義現代化建設，居于目標性、總體性的層次上，具有統攝的作用；而國家治理體系和治理能力現代化的“第五化”以及工業(yè)現代化、農業(yè)現代化、國防現代化、科學技術現代化的“四化”，居于手段性、方式途徑的層次上，是為現代化國家和現代化建設的目標服務的。

      二是國家治理體系和治理能力現代化作為社會主義現代化國家、社會主義現代化建設下的一個具體的現代化，毫無疑義，它從屬于社會主義。這突出地強調了國家治理體系和治理能力現代化的社會主義道路和社會主義性質。世界上各國實現現代化的道路是不同的，西方國家走的是對內剝削壓迫、對外擴張掠奪的資本主義道路，這樣的現代化在本質上充滿了暴力和血腥。中國的國家治理體系和治理能力現代化，走的是社會主義的道路，依靠的是全體人民的團結、智慧和力量，在本質上充滿著和平與和諧。

      三是國家治理體系和治理能力現代化作為繼工業(yè)現代化、農業(yè)現代化、國防現代化、科學技術現代化之后的“第五化”，遵循著歷史唯物主義的路徑，達到了現代化的最高層次。歷史唯物主義把社會形態(tài)解構為經濟基礎（與生產力的物質基礎密切聯系）、上層建筑（離不開相應的意識形態(tài)）這兩個主要方面，“四化”主要從生產力和物質基礎的層面探索現代化；習近平強調國家治理體系和治理能力問題，主要從上層建筑和思想文化意識形態(tài)的層面探索現代化。由此可見，按照歷史唯物主義的科學分析框架，“四化”和“第五化”是由淺入深地探索了現代化所包含的兩大層次。如果只有“四化”則是不夠的，現在，隨著國家治理體系和治理能力現代化“第五化”的提出，使我們對于現代化的整體認識臻至完善。

      三、國家治理現代化涵蓋七大領域和十種能力

      國家治理現代化是一個體系性的結構，表現為宏大的治理體系和治理能力系統。習近平指出，“國家治理體系是在黨領導下管理國家的制度體系，包括經濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設等” 。習近平還指出，“國防和軍隊改革是全面改革的重要組成部分，也是全面深化改革的重要標志。” 從他的論述中可以看到，國家治理體系涵蓋七大領域的治理。

      一是經濟領域的市場治理。必須發(fā)揮市場在資源分配中起決定性的作用，加快形成企業(yè)自主經營、公平競爭，消費者自由選擇、自主消費，商品和要素自由流動、平等交換的現代市場體系，著力清除市場壁壘，提高資源分配效率和公平性。

      二是政治行政領域的政府治理。政府要轉變職能，做到政企、政資、政事、政社四個分開。轉變職能的實質是簡政放權、自我革命。要向市場放權、向社會放權、向地方放權。轉變職能還要統一效能、突出服務。政府治理，需要進一步深化行政審批制度改革，使政府更多地轉向了公共服務，打造服務型政府。

      三是文化領域的文化和思想道德治理?，F階段中國的文化分為文化事業(yè)和文化產業(yè)兩大部分。發(fā)展文化事業(yè)，要構建好現代公共文化服務體系和治理的體制機制。治理文化產業(yè)。要培育傳統文化產品交易市場，發(fā)展大型文化流通企業(yè)和物流基地，培育好文化要素市場。文化治理的重點還在于加強思想道德建設，以人為本，以德為先，要大力培育和弘揚社會主義核心價值體系和核心價值觀，加強社會主義核心價值體系和核心價值觀的宣傳普及，加快構建充分反映中國特色、民族特性、時代特征的價值體系。

      四是社會領域的社會治理和實行基層群眾自治。國家治理的根本和基礎，就在于搞好社會治理。社會治理應該激發(fā)社會組織的活力。社會組織很重要，很多方面的社會治理，要借助社會組織來進行。激發(fā)社會組織活力，創(chuàng)新有效預防和化解社會矛盾體制，健全公共安全體系。社會治理的重心，在于促進群眾的城鄉(xiāng)社區(qū)治理，推進基層群眾自治，使基層公共事務和公益事業(yè)自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督。

      五是生態(tài)文明領域的生態(tài)治理。中國生態(tài)面臨著嚴重的形勢和問題，現已形成經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態(tài)文明建設五位一體的總體布局，并且要把生態(tài)文明建設“融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程。中央明確指出，努力建設美麗中國，實現中華民族的永續(xù)發(fā)展。在生態(tài)文明領域，要加大生態(tài)治理，實現綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展和低碳發(fā)展。

      六是國防建設領域的軍隊治理。緊緊圍繞建設一支聽黨指揮、能打勝仗、作風優(yōu)良的人民軍隊這一黨在新形勢下的強軍目標，著力解決制約國防和軍隊建設發(fā)展的突出矛盾和問題，創(chuàng)新發(fā)展軍事理論，加強軍事戰(zhàn)略指導，完善新時期軍事戰(zhàn)略方針，構建中國特色現代軍事力量體系。深化軍隊體制編制調整改革，優(yōu)化軍隊規(guī)模結構，調整改善軍兵種比例、官兵比例、部隊與機關比例，減少非戰(zhàn)斗機構和人員，推進軍隊政策制度調整改革，健全軍費管理制度。

      七是黨的建設領域的執(zhí)政黨治理。作為執(zhí)政黨，中國共產黨要轉變功能，從各種繁雜的事務中解脫出來，主要從事決策建議、監(jiān)督調節(jié)、思想導向等治理活動，利用各種支持資源，充分發(fā)揮其政治治理的最高權威作用，并通過政治角色發(fā)揮帶頭作用，依靠各行各業(yè)中干部、黨員在治理中起到率先垂范的作用。

      在以上國家治理體系所涵蓋的七大領域治理中，習近平特別強調治理的制度問題。他認為，國家治理體系，實質上就是“各領域體制機制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協調的國家制度” 。例如生態(tài)治理，必須建立系統完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產產權制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護管理體制。糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向；生態(tài)脆弱的國定扶貧縣，要取消地區(qū)生產總值考核。生態(tài)治理領域要著眼于制度建設，其他各領域也是如此。習近平指出，“為黨和國家事業(yè)發(fā)展、為人民幸福安康、為社會和諧穩(wěn)定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩(wěn)定、更管用的制度體系。這項工程極為宏大，必須是全面的系統的改革和改進，是各領域改革和改進的聯動和集成，在國家治理體系和治理能力現代化上形成總體效應、取得總體效果。” 為此，習近平要求務必在2020年時“構建系統完備、科學規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。”

      推進國家治理現代化，還必須提升黨和國家各級組織和領導干部的治理能力。習近平指出，“國家治理能力則是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，包括改革發(fā)展穩(wěn)定、內政外交國防、治黨治國治軍等各個方面。” 在習近平提出的國家治理能力系統中，首先強調的是運用國家制度管理社會各方面事務的能力，這就是依靠法律制度和規(guī)章制度進行依法治國的能力，這是最重要的一個能力，也可以說是各級組織和領導干部的總能力。同時，要把這樣的能力運用到改革、發(fā)展、穩(wěn)定，內政、外交、國防，治黨、治國、治軍等各方面去。這樣加起來，各級組織和領導干部的國家治理能力系統主要涵蓋了十種能力。

      在運用國家制度管理社會各方面事務的能力方面，習近平著重指出，“依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用” 。他還指出“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關鍵是依憲執(zhí)政。新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責，必須依據黨章從嚴治黨、依據憲法治國理政。黨領導人民制定憲法和法律，黨領導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內活動，真正做到黨領導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。” 國家制度和法律，是國家治理的利器，只有建設“法治中國”，確保黨和國家各級組織和領導干部有依法行使權力的能力，才能管理好國家和社會各方面的事務。

       在改革、發(fā)展、穩(wěn)定，內政、外交、國防，治黨、治國、治軍等諸能力方面，習近平特別提出了5點要求，它決定著各級組織和領導干部的國家治理能力能否很好發(fā)揮的問題。一是不斷提高領導者的思想政治水平，“必須把握科學的世界觀和方法論，加強思想武裝，堅定理想信念，增強政治敏銳性和政治鑒別力。要正確認識和堅定維護黨和國家工作大局、改革發(fā)展穩(wěn)定大局、黨的領導和社會主義政權安全大局、全黨全國團結大局，自覺在大局下想問題、做工作。” 二是領導者要善于觀大勢、謀大事。他指出，“事物都是不斷發(fā)展、相互聯系的，只有眼界非常寬闊，正確認識和積極順應中國和世界發(fā)展大勢，正確認識和妥善處理黨和國家面臨的大事，才能把握工作主動權，跟上時代前進步伐，推動事業(yè)順利發(fā)展。” 三是領導者要全面貫徹執(zhí)行民主集中制。要“在集思廣益的基礎上按少數服從多數的原則集體作出決策。作出決策后，必須雷厲風行、不折不扣一抓到底，抓出成效。” 四是領導者要發(fā)揮模范帶頭作用。“必須有天下為公的寬闊胸襟，摒棄任何私心雜念，把為全中國人民謀利益作為自己唯一的追求，為黨的事業(yè)和人民利益鞠躬盡瘁。要帶頭樹立正確的權力觀、地位觀、利益觀，堅持自重、自省、自警、自勵，嚴格遵守黨紀國法，嚴格按制度和程序辦事，嚴格管理自己的親屬和身邊工作人員，不搞以權謀私，不搞特殊化，為全黨同志樹立愛黨愛民、勤政敬業(yè)、廉潔奉公的榜樣。” 五是領導者要保持同人民群眾的血肉聯系。“必須識民情、接地氣。要把立黨為公、執(zhí)政為民落實到全部工作中，認真貫徹黨的群眾路線，堅持人民主體地位，發(fā)揮人民首創(chuàng)精神，著力解決好人民群眾最關心最直接最現實的利益問題，不斷讓人民群眾得到實實在在的利益，充分調動人民群眾的積極性、主動性、創(chuàng)造性。”

      綜合本文所述，習近平在黨的十八大以來的一系列講話中所論述的國家治理現代化思想，其宏大主旨就是，必須堅持黨的領導和國家主導的力量，堅持社會主義的方向和道路，堅持國家制度建設，充分調動和運用法制的力量、市場的力量、社會的力量、人民的力量，推進法治、德治、共治、自治，實現各項公共事務治理的制度化、規(guī)范化、程序化、民主化，體現中國特色社會主義的優(yōu)越性，實現中華民族的偉大復興。

  （作者系國家行政學院教授 博士生導師）