湖北省教育考試院

      近日，全國(guó)人大常委會(huì)審議了《立法法》修正案草案，該法施行14年后迎來(lái)首度大修，引發(fā)關(guān)注。修法應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，只有找到立法中存在的問(wèn)題，才能有效解決。現(xiàn)階段立法工作的問(wèn)題可以概括為：一是立法的民主性不足。立法不能充分反映民意，人民參與立法的途徑和方式均受到諸多限制。相反，立法更多體現(xiàn)了部門(mén)利益，部門(mén)起草法律，就會(huì)反映部門(mén)的色彩和利益。二是立法的科學(xué)性不足。從立法計(jì)劃編制到起草、論證、審議，到法律的頒布、編纂、修改等各個(gè)階段都存在專(zhuān)業(yè)性、科學(xué)性不足的問(wèn)題。三是改革與立法的關(guān)系沒(méi)有解決好，改革突破現(xiàn)行法律造成改革于法無(wú)據(jù)，改革先行、修法滯后的問(wèn)題還比較普遍。四是如何加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)缺乏原則和體制機(jī)制保障。為此，建議如下。

      改進(jìn)立法方式，拓展人民參與立法的途徑，最大限度地遏制部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)立法民主化。鑒于目前立法方式和立法程序還存在很多問(wèn)題，建議修改《立法法》，重點(diǎn)解決立法程序和方式中的長(zhǎng)期存在的部門(mén)立法問(wèn)題，破除立法部門(mén)主義，消除部門(mén)利益，實(shí)現(xiàn)民主立法。要改革現(xiàn)在的部門(mén)起草法律制度，必須擴(kuò)大人民的有序參與，通過(guò)專(zhuān)家論證、公開(kāi)征詢(xún)立法項(xiàng)目、委托無(wú)利害關(guān)系第三方草擬法律法規(guī)草案等方式，完善立法聽(tīng)證、論證和公開(kāi)征求意見(jiàn)制度，讓立法更加體現(xiàn)廣大人民的意志，順應(yīng)民心，反映民意。同時(shí)，要嚴(yán)格限制部門(mén)起草法律法規(guī)，部門(mén)可以提出立法項(xiàng)目建議和計(jì)劃，但是，經(jīng)過(guò)論證后決定起草的立法項(xiàng)目，要交由人大專(zhuān)門(mén)委員會(huì)或者第三方起草，這個(gè)過(guò)程中可以聽(tīng)取吸收部門(mén)的合理意見(jiàn)和建議，防止立法被部門(mén)“綁架”，淡化乃至徹底消除立法中的部門(mén)色彩。

      強(qiáng)調(diào)立法的科學(xué)性，改變過(guò)去“立法宜粗不宜細(xì)”的做法，提高法律規(guī)范的精密化程度。要重視法律的“立改廢”工作。對(duì)于那些新出現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定相關(guān)的法律規(guī)范；對(duì)于那些實(shí)踐證明不適宜的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)及時(shí)修改；對(duì)于那些嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的法律規(guī)范，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)廢止。例如，現(xiàn)存的240多部法律，大多制定于十幾年甚至二十多年前，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于時(shí)代，現(xiàn)行的實(shí)踐也早已突破了法律規(guī)范。但是，如果按照我們現(xiàn)行的立法程序完成這些法律的廢改立工作，可能還要幾十年，顯然難以適應(yīng)形勢(shì)要求。為此，建議改革立法程序，延長(zhǎng)常委會(huì)會(huì)期，增加專(zhuān)職委員數(shù)量，實(shí)現(xiàn)常委會(huì)全職化，同時(shí)加強(qiáng)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)和法制工作機(jī)構(gòu)的力量，提高起草和審議法律草案的能力和質(zhì)量。

      法律規(guī)范不僅在內(nèi)容上要具體、明確，具有可操作性，而且邏輯上要嚴(yán)密，避免出現(xiàn)政策性用語(yǔ)。為了保證法律規(guī)范的可執(zhí)行性，法律所規(guī)定的內(nèi)容一定要具有可行性，要避免法律規(guī)范與道德規(guī)范的混同。法律規(guī)范只是社會(huì)控制的一種手段，并非萬(wàn)能的治病良方。因此，提高立法質(zhì)量的一個(gè)內(nèi)容就是避免將道德規(guī)范法律化，而要保持法律規(guī)范與道德規(guī)范之間的適當(dāng)張力，從而實(shí)現(xiàn)二者功能的互補(bǔ)。

      由于大量法律法規(guī)面臨修改，如何做好法律法規(guī)的編纂也是立法中的緊迫任務(wù)。建議修法時(shí)原條文排序不變，廢除的條文標(biāo)明廢止，修改的同時(shí)載明新舊條文。法律編纂時(shí)增加活頁(yè)法律匯編，便于補(bǔ)充，減少浪費(fèi)。

      處理好改革與法治的關(guān)系，做到改革于法有據(jù)，改革與修法同步。今天我們進(jìn)行的改革，既有政策的變革，更有法制的改革。為了推進(jìn)改革，需要修改已經(jīng)過(guò)時(shí)的法律法規(guī)，制定新的法律法規(guī)，還要廢止部分法律法規(guī)。究竟是改革先行還是修法先行，一直是爭(zhēng)議的問(wèn)題。從科學(xué)性上看，改革先行并探索出成熟的經(jīng)驗(yàn)，才能制定、修改和廢止法律；但從法治角度看，如果改革先行，要么缺乏法律依據(jù)和支撐，要么違反現(xiàn)行法律法規(guī)，導(dǎo)致改革與法治相悖，缺乏合法性。為此，應(yīng)當(dāng)確立法治與改革并行的理念，重大改革要獲得法律授權(quán)，或者修法與改革同步，切實(shí)做到重大改革于法有據(jù)。

      加強(qiáng)和改善黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)，在立法中發(fā)揮黨總攬全局協(xié)調(diào)各方的作用，維護(hù)憲法法律權(quán)威。黨對(duì)立法的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是宏觀的領(lǐng)導(dǎo)，重點(diǎn)放在立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制方面，各級(jí)黨委應(yīng)當(dāng)提出意見(jiàn)和建議，把握立法全局，貫徹黨的意志，實(shí)現(xiàn)黨的主張。但是，在立法的具體程序中，黨的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)為在立法機(jī)關(guān)擔(dān)任代表、委員和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的黨員擁護(hù)和貫徹黨的主張和意志，確保立法過(guò)程的順利進(jìn)行。即使出現(xiàn)重大的立法分歧意見(jiàn)，也應(yīng)當(dāng)在立法程序中解決，黨委不宜從中協(xié)調(diào)定案。否則，就會(huì)影響立法的民主性和科學(xué)性，也將會(huì)使黨委陷于具體的立法細(xì)節(jié)和技術(shù)之爭(zhēng)，不利于黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨對(duì)立法工作的領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)是組織領(lǐng)導(dǎo)、政策領(lǐng)導(dǎo)和思想領(lǐng)導(dǎo)，而不是具體介入立法項(xiàng)目和技術(shù)細(xì)節(jié)，最需要遵循的原則就是法治原則，必須堅(jiān)持黨的各級(jí)組織要在憲法法律范圍內(nèi)活動(dòng)，維護(hù)憲法法律權(quán)威的法治原則，這也是全面落實(shí)依法治國(guó)方略、推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)的關(guān)鍵。