湖北省教育考試院

楊光斌

       在慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上，習(xí)近平同志指出，“堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度，必須堅(jiān)持民主集中制”，“我們要堅(jiān)持和完善民主集中制的制度和原則，促使各類國(guó)家機(jī)關(guān)提高能力和效率、增進(jìn)協(xié)調(diào)和配合，形成治國(guó)理政的強(qiáng)大合力，切實(shí)防止出現(xiàn)相互掣肘、內(nèi)耗嚴(yán)重的現(xiàn)象。”中外思想界都在討論“中國(guó)模式”，給出了各種各樣的概括，但許多人似乎都忘卻了我們非常熟悉的一個(gè)名詞——民主集中制，殊不知這正是“中國(guó)模式”最核心的制度優(yōu)勢(shì)。民主集中制既是黨的組織原則，也是以人民代表大會(huì)為核心的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制因此而有效地組織起來(lái)。如果說(shuō)西方的政治模式是代議制民主，中國(guó)的政治模式則是民主集中制。支撐“中國(guó)模式”的根本制度是人民代表大會(huì)制度，其生命力和優(yōu)勢(shì)來(lái)自民主集中制。

　　人民代表大會(huì)制度的民主性

　　我們常說(shuō)人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家做主的根本政治制度。人大制度不僅體現(xiàn)了人民民主，即國(guó)家一切權(quán)力屬于人民的原則，也包括實(shí)現(xiàn)人民民主的制度形式即代表制民主和協(xié)商民主制度。

　　人民民主。在我國(guó)的政治實(shí)踐中，一切權(quán)力屬于人民，是政治制度建設(shè)的核心內(nèi)容和根本原則。這首先體現(xiàn)在人民代表大會(huì)的制度安排上，人民性是人大制度的首要特征，貫穿在人民代表大會(huì)制度的各個(gè)方面：第一，各級(jí)人民代表大會(huì)的組成人員都是由廣泛、平等的定期選舉產(chǎn)生的，人民有權(quán)監(jiān)督、罷免其代表。第二，人民代表大會(huì)的權(quán)力來(lái)源于人民的委托，它統(tǒng)一行使國(guó)家權(quán)力，具有全權(quán)性。第三，掌握全部國(guó)家權(quán)力的人民代表大會(huì)將行政權(quán)和司法權(quán)分別委托給由它產(chǎn)生的“一府兩院”，并保持對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。第四，國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員接受人民的監(jiān)督。國(guó)家權(quán)力是按照“人民—人民代表大會(huì)—一府兩院”這樣一種邏輯序列展開的，人民是主權(quán)的最終來(lái)源。

　　代表制民主。在大規(guī)模的現(xiàn)代國(guó)家，人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式之一便是代表制。在我國(guó)，人民通過選舉、投票行使民主權(quán)利，通過依法選舉、讓人民的代表來(lái)參與國(guó)家生活和社會(huì)生活的管理，實(shí)現(xiàn)人民的意志，是保證和支持人民當(dāng)家做主的重要途徑和民主形式。人民從來(lái)不是抽象的，而是由無(wú)數(shù)具體部分構(gòu)成的。各級(jí)人民代表大會(huì)作為人民行使主權(quán)的機(jī)關(guān)由能充分反映不同地區(qū)、職業(yè)、階級(jí)和階層特征的代表所組成。在我國(guó)，各級(jí)人民代表大會(huì)不但具有地域代表制的特征，而且還有按行業(yè)建制的色彩。近年來(lái)來(lái)自基層和一線的代表比例不斷增加，實(shí)現(xiàn)了城鄉(xiāng)同比例選舉。作為一種非競(jìng)爭(zhēng)性的、非職業(yè)化代表的制度安排，代表組成具有選區(qū)和行業(yè)的雙重特征，其中以行業(yè)性體現(xiàn)選區(qū)，也就是說(shuō)，每個(gè)選舉單位的代表主要是行業(yè)代表，這是一種從程序角度保證人民性得以實(shí)現(xiàn)的制度安排。

　　協(xié)商民主。協(xié)商民主是我國(guó)社會(huì)主義民主的特有形式和獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，是中國(guó)共產(chǎn)黨的群眾路線在政治領(lǐng)域的重要體現(xiàn)。中國(guó)共產(chǎn)黨人有著悠久的協(xié)商民主實(shí)踐。“從群眾中來(lái)到群眾中去”是一種協(xié)商民主，延安時(shí)期的“三三制”是一種協(xié)商制度，新中國(guó)成立之后的政治協(xié)商制度更是協(xié)商民主制度的集大成者。盡管人民代表大會(huì)制度建立在選舉基礎(chǔ)上，人民代表大會(huì)中存在著豐富的協(xié)商民主實(shí)踐，協(xié)商性是人大制度運(yùn)行的鮮明特色。在實(shí)踐中，人大與政協(xié)之間、人大內(nèi)部的代表團(tuán)或小組之間、代表團(tuán)或小組內(nèi)部的成員之間，都強(qiáng)調(diào)對(duì)話、討論和協(xié)商，以達(dá)成立法或決策方面的共識(shí)，使決策符合所有參與者的意志。正是因?yàn)檫@種制度運(yùn)作方式，人大的各項(xiàng)立法和決策具有極高的民意基礎(chǔ)。

　　作為一項(xiàng)民主制度，人民代表大會(huì)制度是實(shí)質(zhì)民主與程序民主的統(tǒng)一體，通過代表制民主和協(xié)商民主來(lái)體現(xiàn)人民民主的實(shí)質(zhì)。人民通過人民代表大會(huì)行使權(quán)力，以各種途徑和形式管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)、管理經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)，成為國(guó)家、社會(huì)和自己命運(yùn)的主人。而西方的議會(huì)制民主盡管標(biāo)榜“主權(quán)在民”，但是公民選舉、政策制定常常被金錢、財(cái)團(tuán)等影響和操縱，成為“金錢的政治”，三權(quán)分立和議會(huì)制，實(shí)際上是資產(chǎn)階級(jí)內(nèi)部的一種權(quán)力分配、交換和平衡機(jī)制，普通民眾難以參與其中。

　　人民代表大會(huì)制度的集中性

　　人民當(dāng)家作主的實(shí)現(xiàn)，既要有程序性的民主形式，也要有能將各種程序民主統(tǒng)合起來(lái)的制度安排，也就是我們所講的“集中性”，否則就如同我們看到的很多國(guó)家陷于代議制民主之下的黨爭(zhēng)民主而不能自拔。鄧小平同志曾經(jīng)說(shuō)過：“我們實(shí)行的就是全國(guó)人民代表大會(huì)一院制，這最符合中國(guó)實(shí)際。如果政策正確，方向正確，這種體制益處很大，很有助于國(guó)家的興旺發(fā)達(dá)，避免很多牽扯。”在我國(guó)，這種統(tǒng)合程序民主的安排，具體體現(xiàn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)和議行合一。

　　黨的領(lǐng)導(dǎo)。關(guān)于我國(guó)的根本政治制度，完整的說(shuō)法應(yīng)該是“黨的領(lǐng)導(dǎo)下的人民代表大會(huì)制度”，黨發(fā)揮著總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。習(xí)近平在慶祝全國(guó)人大成立60周年大會(huì)上指出，“保證黨領(lǐng)導(dǎo)人民有效治理國(guó)家，切實(shí)防止出現(xiàn)群龍無(wú)首、一盤散沙的現(xiàn)象”。這既是對(duì)中國(guó)歷史和現(xiàn)實(shí)的客觀描述，也是比較之后的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

　　西方的政黨政治產(chǎn)生于資產(chǎn)階級(jí)革命之后的議會(huì)政治，因此政黨在議會(huì)活動(dòng)中形成，在議會(huì)內(nèi)部有黨團(tuán)，因此政黨只是利益集團(tuán)性質(zhì)的政治組織。和西方政黨政治完全不同的是，中國(guó)共產(chǎn)黨是一盤散沙的國(guó)家的組織者，建國(guó)路線圖是“建黨—建軍—革命—建國(guó)（國(guó)家機(jī)構(gòu)）”。因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人大是歷史的內(nèi)生性邏輯，一種事實(shí)性存在，不能用基于西方歷史的憲政主義理論來(lái)“關(guān)照”中國(guó)的歷史和現(xiàn)實(shí)。那么，黨如何來(lái)領(lǐng)導(dǎo)人大？在制度設(shè)計(jì)上，人大內(nèi)部有黨組，人民代表大會(huì)期間有主席團(tuán)，黨的這些組織將黨的意志變?yōu)榉珊驼?。正如?xí)近平同志指出的：“要不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，善于使黨的主張通過法定程序成為國(guó)家意志，善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，善于通過國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)實(shí)施黨對(duì)國(guó)家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，善于運(yùn)用民主集中制原則維護(hù)黨和國(guó)家權(quán)威、維護(hù)全黨全國(guó)團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。”這里，法定程序之上的民主集中制，是認(rèn)識(shí)黨與人大關(guān)系的基本原則。

　　議行合一。議行合一是第一個(gè)無(wú)產(chǎn)階級(jí)政權(quán)巴黎公社的首創(chuàng)，是與代議制民主下的三權(quán)分立相對(duì)立、體現(xiàn)民主集中制優(yōu)勢(shì)的制度。在我國(guó)憲法中，它主要反映在國(guó)家機(jī)構(gòu)的組成原則上，國(guó)家權(quán)力由人民代表大會(huì)統(tǒng)一行使，“一府兩院”由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)。這一原則，確保了“一府兩院”的各項(xiàng)工作最終能體現(xiàn)人民的意志和根本利益。相比較而言，代議制民主所鼓吹的三權(quán)分立，看似以權(quán)力之間的制衡和制約為目的，但在實(shí)踐中，行政權(quán)力往往超過了立法權(quán)和司法權(quán)，而立法權(quán)和司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的制衡則是極其有限的，甚至是有名無(wú)實(shí)的。另一方面則暴露出由于黨派林立、爭(zhēng)權(quán)奪利往往導(dǎo)致議會(huì)議而不決、決而不行。政府頻繁更迭導(dǎo)致政策短期化、功利化等種種弊端。比如意大利二戰(zhàn)后69年間更換了60多屆政府。美國(guó)議會(huì)內(nèi)的兩黨爭(zhēng)斗，多次不惜讓政府關(guān)門和公共生活癱瘓。英國(guó)國(guó)際問題研究所認(rèn)為，今天的西式民主制存在三個(gè)突出問題：即民主選舉“游戲化”，民主運(yùn)作“資本化”，民主決策“短視化”，阻礙了國(guó)家治理。

　　民主集中制的決定性作用

　　在一個(gè)國(guó)家的各種制度中，政治制度處于關(guān)鍵環(huán)節(jié)。古今中外，由于政治發(fā)展道路選擇錯(cuò)誤而導(dǎo)致社會(huì)動(dòng)蕩、國(guó)家分裂、人亡政息的例子比比皆是。從歷史、現(xiàn)實(shí)和比較歷史的視野，我們完全可以說(shuō)，政治制度決定了一個(gè)國(guó)家的命運(yùn)。

　　好的管用的制度必然是特定歷史文化傳統(tǒng)所構(gòu)成的歷史文明基體的自然延續(xù)，“只有扎根本國(guó)土壤、汲取充沛養(yǎng)分的制度，才最可靠、也最管用。”“不能想象突然就搬來(lái)一座政治制度上的‘飛來(lái)峰’”。由“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”所構(gòu)成的民主集中制，既是中國(guó)歷史內(nèi)生性演化的產(chǎn)物，也是把黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制有效地組織起來(lái)的政治邏輯。民主集中制既能充分反映廣大人民的意愿又有利于形成全體人民的統(tǒng)一意志，既能保證國(guó)家機(jī)關(guān)協(xié)調(diào)高效運(yùn)轉(zhuǎn)又有利于集中力量辦大事，實(shí)現(xiàn)廣泛參與和集中領(lǐng)導(dǎo)的統(tǒng)一、社會(huì)進(jìn)步和國(guó)家穩(wěn)定的統(tǒng)一、充滿活力和富有效率的統(tǒng)一。這種從歷史而來(lái)、在現(xiàn)實(shí)中管用的制度，正是中國(guó)成功的法寶，其優(yōu)勢(shì)在國(guó)家治理比較中彰顯得淋漓盡致。

　　比較歷史和現(xiàn)實(shí)的經(jīng)驗(yàn)是，同一個(gè)國(guó)家實(shí)行不同的政治制度會(huì)有不同的結(jié)局，比如俄羅斯在20年的時(shí)間內(nèi)分別實(shí)行了代議制民主和“可控的民主”，結(jié)果是天壤之別。更值得深思的是，為什么那么多不同的國(guó)家實(shí)行了同一種制度竟然會(huì)有基本相同的命運(yùn)？除了美國(guó)、日本和俄羅斯以及實(shí)行民主集中制的中國(guó)，其他8個(gè)人口過億的大國(guó)都實(shí)行了代議制民主，結(jié)果基本上都成了“無(wú)效的民主”，政府不能向老百姓提供好的公共服務(wù)，連基本的秩序、溫飽都成問題，各種治理性指標(biāo)都遙遙落后。那些長(zhǎng)期被殖民的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家力量羸弱，代議制民主恰恰是這些國(guó)家的發(fā)展和人們福祉實(shí)現(xiàn)的瓶頸，因?yàn)檫x舉式民主背后的政黨組織、家族勢(shì)力讓這些國(guó)家的地方勢(shì)力更加強(qiáng)大，而國(guó)家能力則在黨爭(zhēng)民主下脆弱不堪，國(guó)家意志難以變成現(xiàn)實(shí)。事實(shí)證明，“照抄照搬他國(guó)的政治制度行不通，會(huì)水土不服，會(huì)畫虎不成反類犬，甚至?xí)褔?guó)家前途命運(yùn)葬送掉。”

　　成也政治制度，敗也政治制度。為此，我們耳熟能詳?shù)年P(guān)于政治與經(jīng)濟(jì)的關(guān)系的說(shuō)法需要得到澄清和發(fā)展。政治制度并不是簡(jiǎn)單的反作用，很多時(shí)候起著決定性作用。正如習(xí)近平同志所總結(jié)的，“一個(gè)國(guó)家的政治制度決定于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，同時(shí)又反作用于這個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)社會(huì)基礎(chǔ)，乃至于起到?jīng)Q定性作用。”這個(gè)論斷道出了國(guó)家權(quán)力的真相。

　　歷史唯物主義在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的最終決定性作用的同時(shí)，也強(qiáng)調(diào)政治的能動(dòng)的決定作用，二者是辯證統(tǒng)一的。馬克思早就說(shuō)過在權(quán)力橫行的地方商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展不起來(lái)。西方工業(yè)革命正是在資產(chǎn)階級(jí)建立了自己的政權(quán)以后才全面加速。中國(guó)五千年更是常見政治權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)的歷史現(xiàn)象。明確強(qiáng)調(diào)政治制度可以起決定性作用的一面，既還原了馬克思主義的基本原理，也道出了中外歷史的制度變遷規(guī)律。制度變遷具有漸進(jìn)性和文化上的連續(xù)性特征，政治制度依然起著關(guān)鍵性作用，而不只是一般性的“反作用”。在當(dāng)代中國(guó)，這種起決定性作用的政治制度的一個(gè)重要內(nèi)容，就是民主集中制，它既是黨的組織原則，也是以人大制度為根本制度的國(guó)家機(jī)構(gòu)的組織原則，因而是“中國(guó)模式”的重要內(nèi)容。

　　（作者系中國(guó)人民大學(xué)政治學(xué)教授）